La legge della Provincia Autonoma di Bolzano del 22 dicembre 2015, n.17 recante: "Ordinamento finanziario e contabile dei comuni e delle comunità comprensoriali" presenta i profili di illegittimità costituzionale di seguito illustrati.
Si premette che il decreto legislativo n. 118/2011 disciplina l’armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettera e) della Costituzione, riguardante la potestà legislativa esclusiva dello Stato in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici. La materia contabile non è, pertanto, nella disponibilità legislativa delle regioni o province autonome, alle quali è riservata la facoltà di emanare regolamenti contabili meramente applicativi del decreto legislativo n. 118/2011. Ciò a garanzia della unitarietà della disciplina contabile dei bilanci pubblici e, più in particolare, delle Regioni, che in passato, in applicazione del decreto legislativo n. 76 del 2000, hanno normato la materia contabile ciascuna con propria legge regionale, creando la disomogeneità dei sistemi contabili che ancora oggi caratterizza i bilanci regionali, con pesanti ricadute anche sul sistema economico nazionale, quali, ad esempio, la formazione delle ingenti masse di debiti commerciali della PA, imputabili per circa la metà alle Regioni e dovute essenzialmente a cattive regole contabili.
Una delle finalità del decreto legislativo n. 118 del 2011 è quella di portare omogeneità nei sistemi contabili e negli schemi di bilancio delle Regioni e Province autonome, fornendo una disciplina unica, cui devono fare riferimento, al fine di disporre di un linguaggio comune per il consolidamento dei conti pubblici, come previsto dalle stesse leggi n. 196/2009 e n. 42/2009.
Anche il pareggio del bilancio in Costituzione, richiesto dall’Unione europea e recepito con la legge rinforzata n. 243/2012 (in particolare articoli 9 e 10), attuativa degli articoli 81 e 97 della Costituzione, richiede un linguaggio contabile comune per tutti gli enti territoriali.
La Provincia autonoma, peraltro, ha assunto l'obbligo di recepire con propria legge, mediante rinvio formale recettizio, le disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle regioni, degli enti locali e dei loro organismi, previste dal decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, nonché gli eventuali atti successivi e presupposti, in modo da consentire l'operatività e l'applicazione delle predette disposizioni nei termini indicati dal citato decreto legislativo n. 118 del 2011 per le regioni a statuto ordinario, posticipati di un anno ai sensi dell'articolo 79, 4-octies, del DPR 31 agosto 1972, n. 670. (4/octies), che recita “La regione e le province si obbligano a recepire con propria legge da emanare entro il 31 dicembre 2014, mediante rinvio formale recettizio, le disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle regioni, degli enti locali e dei loro organismi, previste dal decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, nonché gli eventuali atti successivi e presupposti, in modo da consentire l'operatività e l'applicazione delle predette disposizioni nei termini indicati dal citato decreto legislativo n. 118 del 2011 per le regioni a statuto ordinario, posticipati di un anno, subordinatamente all'emanazione di un provvedimento statale volto a disciplinare gli accertamenti di entrata relativi a devoluzioni di tributi erariali e la possibilità di dare copertura agli investimenti con l'utilizzo del saldo positivo di competenza tra le entrate correnti e le spese correnti.”
L’Accordo che disciplina i rapporti finanziari tra lo Stato e la Regione Trentino Alto Adige e le Province Autonome di Trento e Bolzano, dell’ottobre 2014, infatti, al punto 16 recita:
“16. La Regione Trentino Alto Adige, la Provincia autonoma di Trento e la Provincia autonoma di Bolzano si obbligano, altresì, a recepire con propria legge, da emanare entro il 31 dicembre 2014, mediante rinvio formale recettizio, le disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, previste dal decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, nonché gli eventuali atti successivi e presupposti, in modo da consentire l'operatività e l'applicazione delle predette disposizioni nei termini indicati dal citato
decreto n. 118 per le Regioni a statuto ordinario, posticipati di un anno, subordinatamente all'emanazione di un provvedimento statale volto a disciplinare gli accertamenti di entrata relativi a devoluzioni di tributi erariali e la possibilità di dare copertura agli investimenti con l'utilizzo del saldo positivo di competenza tra le entrate correnti e le spese correnti.”

Tanto premesso si osserva che la legge in esame, che provvede alla regolamentazione della disciplina contabile applicabile ai comuni e alle comunità comprensoriali della Provincia, non si limita a rinviare direttamente e semplicemente alle disposizioni del citato decreto legislativo 118/2011, ma introduce una disciplina peculiare che opera deroghe, omissioni ed integrazioni suscettibili di determinare incertezza e confusione nella materia de qua.
Peraltro, non emerge chiaramente se gli enti locali adottino dal 2016 gli schemi armonizzati con funzione autorizzatoria o solo conoscitiva; inoltre, la legge in esame omette di rinviare al d.lgs. 118/2011 per la disciplina degli organismi ed enti strumentali degli enti locali e nulla dice in merito al rendiconto consolidato, alla contabilità economico patrimoniale e al bilancio consolidato.
In particolare, si ritiene che la regolazione da parte della Provincia autonoma in materia non possa che essere limitata ad aspetti non disciplinati dal citato decreto legislativo o alle peculiarità statutarie garantite alla Provincia.
Nel merito, considerato che l'armonizzazione è competenza esclusiva dello Stato e che il decreto legislativo n. 118 del 2011 costituisce l'unica disciplina armonizzata di riferimento, dal punto di vista sostanziale la materia contabile non è più nella disponibilità legislativa delle regioni, anche ad autonomia speciale, alle quali è riservata la facoltà di emanare regolamenti contabili meramente applicativi del decreto legislativo n. 118/2011. Ciò a garanzia, si ripete, della unitarietà della disciplina contabile dei bilanci pubblici.
Tutto ciò premesso, si evidenziano le disposizioni di alcuni articoli, che più di altri, disciplinano quanto già previsto dal decreto legislativo n. 118 del 2011 e/o non rispettano la disciplina armonizzata:
Articolo 2 – stabilisce che “l’ordinamento finanziario e contabile degli enti locali è disciplinato dalle disposizioni della presente legge”. La disposizione si rivolge ad un perimetro “normativo” non coincidente con quello indicato dall’art. 1, comma 1 del decreto legislativo n. 118 del 2011 che si applica anche agli organismi ed enti strumentali e non indica come norma di riferimento la norma statale.
Articolo 3 – disciplina, tra l’altro, la programmazione, già normata dal decreto legislativo 118/2011, in modo non completo e non sempre rispettoso del citato decreto, in contrasto con il Principio contabile applicato, di cui all’Allegato n. 4/1.
Articolo 4 - demanda al regolamento degli enti una potestà regolamentare che differisce e a volte eccede rispetto a quanto il citato decreto legislativo 118/2011 consente agli enti locali, in contrasto con l’art. 11, commi 8 e 9 del 118.
Articolo 7 - disciplina il principio per la redazione del bilancio di previsione, già previsto dal decreto legislativo 118/2011, in modo non conforme alla norma statale, contrastando con l’art. 74, comma 1, punto 5) e punto 11) nella parte in cui prevede, al comma 4 , ultimo periodo eccezioni non contemplate dal 118.
Articolo 8 - disciplina il Documento Unico di Programmazione, già contenuto nel decreto legislativo 118/2011, indicando una tempistica difforme contrastando con l’art. 74, comma 1, punto 5) del 118 che prevede: “l'art. 151 è sostituito dal seguente: «Art. 151. (Principi generali). - 1. Gli enti locali ispirano la propria gestione al principio della programmazione. A tal fine presentano il Documento unico di programmazione entro il 31 luglio di ogni anno e il bilancio di previsione finanziario entro il 31 dicembre, riferiti ad un orizzonte temporale almeno triennale. Le previsioni del bilancio sono elaborate sulla base delle linee strategiche contenute nel documento unico di programmazione, osservando i princìpi contabili generali ed applicati allegati al decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, e successive modificazioni. I termini possono essere differiti con decreto del Ministro dell'interno, d'intesa con il Ministro dell'economia e delle finanze, sentita la Conferenza Stato-città ed autonomie locali, in presenza di motivate esigenze.”
Articolo 12 - disciplina il fondo di riserva anche con riferimento alla titolarità delle delibere di utilizzo in contrasto con l'articolo 48 del decreto 118 che lascia all'ente solo la regolamentazione delle modalità e dei limiti di prelievo.
Articolo 14 - disciplina il PEG e le sue variazioni, in contrasto con l’art. 74, comma 1, punto 18) del decreto legislativo 118/2011, che non concede le facoltatività previste dalla norma in esame agli enti di popolazione inferiore ai 10.000 abitanti.
Articolo 15 - disciplina la predisposizione e l'approvazione del bilancio di previsione e dei suoi allegati, già normata dall’art. 174 del d. lgs. 267/2000, come modificato dall’articolo 74, comma 1, punto 22) del decreto legislativo 118/2011, prevedendo tra l'altro una tempistica non rispettosa del dettato normativo statale.
Articolo 16 - concede una facoltà più restrittiva (Quale è l’art. del decreto legislativo) del decreto legislativo 118/2011 sull'obbligo di predisposizione degli allegati al bilancio di previsione.
Articolo 17 - prevede l'esercizio provvisorio in contrasto con l’ art. 74, comma 1, punto 12) del decreto legislativo 118/2011 laddove prevede l’autorizzazione dell’esercizio provvisorio con Accordo invece che con legge.
Articolo 18 - disciplina le variazioni al bilancio di previsione in contrasto con l’art. 175 del d. lgs. 267/2000, come modificato dall’articolo 74, comma 1, punto 23) del decreto legislativo 118/2011decreto legislativo 118/2011.
Articolo 66 - disciplina le funzioni del revisore dei conti, in contrasto con art. 239 del d. lgs. 267/2000, come modificato dall’articolo 74, comma 1, punto 61) del decreto legislativo 118/2011
Si rileva infine che la Corte Costituzionale ha dichiarato “ammissibili le impugnative contro intere leggi caratterizzate da normative omogenee e tutte coinvolte dalle censure" (Sentenza C.Cost. 158/2015 3.– In via preliminare, va riconosciuta l’ammissibilità della questione proposta nei confronti dell’intera legge regionale.
Questa Corte ha più volte affermato che, mentre è inammissibile l’impugnazione di un’intera legge attraverso generiche censure che non consentano di individuare la questione oggetto dello scrutinio di legittimità costituzionale, è consentita, al contrario, l’impugnativa di intere leggi caratterizzate da norme omogenee, tutte coinvolte dalle censure medesime (ex plurimis, sentenza n. 201 del 2008).
Nella fattispecie in esame è evidente come la prima delle censure mosse dal ricorrente accomuni tutte le disposizioni della legge impugnata, omogenee sotto il profilo della dedotta assenza dei presupposti previsti dallo statuto regionale per il legittimo esercizio della funzione legislativa in regime di prorogatio (sentenza n. 44 del 2015). Di conseguenza, conformemente ai precedenti casi in cui questa Corte è stata chiamata a pronunciarsi sulla denunciata violazione dei poteri in regime di prorogatio (sentenze n. 181 del 2014 e n. 68 del 2010), «è pienamente ammissibile che l’impugnazione riguardi l’atto legislativo nel suo testo integrale, a prescindere dal carattere dispositivo più o meno eterogeneo del suo contenuto normativo» (sentenza n. 64 del 2015).
4.– Nel merito, è fondata la questione di legittimità costituzionale dell’intera legge della Regione Abruzzo n. 15 del 2014, per violazione dell’art. 86, comma 3, dello statuto regionale, in riferimento all’art. 123 Cost. (è inconferente, invece, il richiamo operato dal ricorrente agli artt. 121 e 122 Cost., rispetto ai quali l’evocata norma statutaria non funge da parametro interposto).
4.1.– Secondo la giurisprudenza costituzionale, «l’istituto della prorogatio riguarda, in termini generali, fattispecie in cui “coloro che sono nominati a tempo a coprire uffici rimangono in carica, ancorché scaduti, fino all’insediamento dei successori” (sentenza n. 208 del 1992)» (sentenza n. 64 del 2015).").-

Per i motivi sopra esposti gli articoli 2, 3, 4, 7, 8, 12, 14, 15, 16, 17, 18, e 66, nonché le ulteriori altre disposizioni connesse e correlate, contrastano con l'articolo 117, secondo comma, lett. e), della Costituzione, che riserva alla competenza esclusiva dello Stato la materia dell’armonizzazione dei bilanci pubblici e, pertanto, se ne propone l'impugnativa innanzi alla Corte Costituzionale, ai sensi dell’articolo 127 della Costituzione.