Legge Regione Molise n. 4 pubblicata sul B.U.R n. 16 del 05/05/2016 recante “Disposizioni collegate alla manovra di Bilancio 2016-2018 in materia di entrate e spese. Modificazioni e integrazioni di leggi regionali”, presenta profili illegittimi per gli aspetti di seguito evidenziati.


L’articolo 16 della legge regionale 4/2016 prevede il conferimento di funzioni e compiti in materia di ambiente ed energia all’Agenzia Regionale per la Protezione Ambientale del Molise (ARPAM).
Più precisamente, il suddetto articolo dispone che:
1) all'Agenzia Regionale per la Protezione Ambientale del Molise (ARPAM), oltre alle funzioni già esercitate ai sensi dell'articolo 5 della legge regionale 13 dicembre 1999, n. 38, istitutiva della stessa Agenzia, sono attribuite, a decorrere dai provvedimenti di cui al comma 3, le funzioni amministrative regionali in materia di ambiente e di energia;
2) in ragione del riordino delle funzioni non fondamentali esercitate dalle province, attuato a livello regionale con la legge regionale 10 dicembre 2015, n. 18, recante "Disposizioni di riordino delle funzioni esercitate dalle Province in attuazione della legge 7 aprile 2014, n. 56 (Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di Comuni)", all'ARPAM sono altresì attribuite, a decorrere dai provvedimenti di cui al comma 3, le funzioni in materia di:
a) inquinamento atmosferico, di cui all'articolo 4 della legge regionale 22 luglio 2011, n. 16 (Disposizioni per la tutela dell'ambiente in materia di inquinamento atmosferico);
b) impianti termici, di cui all'articolo 42 della legge regionale 29 settembre 1999, n. 34 (Norme sulla ripartizione delle funzioni e dei compiti amministrativi tra la Regione e gli Enti locali, in attuazione dell'articolo 3 della legge 8 giugno 1990, n. 142, della legge 15 marzo 1997, n. 59 e del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112);
3) entro sei mesi dall'entrata in vigore della presente legge, la Giunta regionale adotta ogni provvedimento necessario a dare piena e completa attuazione alle norme di cui al presente articolo».
La legge regionale de qua assegna, dunque, all’ARPAM:
- le funzioni amministrative regionali in materia di ambiente ed energia,
- le funzioni già attribuite dalla legge regionale n. 16/2011 alle Province in materia di inquinamento e qualità dell’aria.
Tutto ciò premesso, si deve evidenziare che le Agenzie Regionali per la Protezione ambientale sono state istituite con il decreto-legge 496/1993, convertito, con modificazioni, dalla legge 61/1994 per lo svolgimento di «attività tecnico-scientifiche connesse all'esercizio delle funzioni pubbliche per la protezione dell'ambiente» (articolo 1 d.l. 496/1993).
Il successivo articolo 3 del decreto-legge da ultimo citato dispone, altresì, che « per lo svolgimento delle attività di interesse regionale di cui all'articolo 1 e delle ulteriori attività tecniche di prevenzione, di vigilanza e di controllo ambientale, eventualmente individuate dalle regioni e dalle province autonome di Trento e di Bolzano, le medesime regioni e province autonome con proprie leggi, entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, istituiscono rispettivamente Agenzie regionali e provinciali, attribuendo ad esse o alle loro articolazioni territoriali le funzioni, il personale, i beni mobili e immobili, le attrezzature e la dotazione finanziaria dei presidi multizonali di prevenzione, nonché il personale, l'attrezzatura e la dotazione finanziaria dei servizi delle unità sanitarie locali adibiti alle attività di cui all'articolo 1. Le Agenzie regionali e provinciali hanno autonomia tecnico-giuridica, amministrativa, contabile e sono poste sotto la vigilanza della presidenza della giunta provinciale o regionale.».
Pertanto, le Agenzie per la Protezione dell’Ambiente hanno sempre svolto funzioni di supporto tecnico - scientifico verso le Regioni e le Province, nonché compiti di vigilanza e controllo sul territorio.
Con riguardo alla legge regionale in esame, quest’ultima conferisce all’ARPAM, oltre alle funzioni già previste dalla legge regionale n. 38/1999 (che provvede a dare attuazione a quanto previsto dall’articolo 1 del decreto-legge n. 496/1993), anche tutte le funzioni amministrative in materia di ambiente ed energia nonché le funzioni già esercitate dalle Province.
Vengono, dunque, unificate sotto un unico ente, per quanto concerne la materia dell’inquinamento atmosferico, sia poteri di pianificazione ambientale (come i piani di qualità dell’aria) che i poteri di attuazione di detti piani, nonché, addirittura, l’esercizio del «potere sostitutivo nei confronti dei Comuni in caso di inerzia nell'attuazione degli interventi per la gestione operativa di episodi acuti di inquinamento atmosferico» (articolo 5, comma 1, lett. e) della legge regionale 16/2011. Viene conferita all’ARPAM anche la funzione di emanare, «ai sensi dell' articolo 269 del decreto legislativo n. 152/2006, i provvedimenti autorizzativi, nonché, ai sensi dell' articolo 278 del decreto medesimo, i provvedimenti di diffida, di sospensione e di revoca delle autorizzazioni degli impianti, ferma restando l'applicazione delle sanzioni e delle misure cautelari disposte dall'autorità giudiziaria a secondo della gravità delle sanzioni, in attuazione delle disposizioni contenute nel decreto menzionato».
Per quanto concerne, poi, la disciplina degli impianti termici, vengono trasferite all’ARPAM sia la funzione di rilasciare autorizzazioni ambientali degli impianti, sia il controllo sul rispetto delle stesse.
L’ARPAM si vede, dunque, attribuire funzioni che implicano ampi margini di discrezionalità e valutazioni di molteplici aspetti e interessi (quali tutela dell’ambiente e della salute, sostenibilità economica degli adempimenti, rispetto dei vincoli nascenti della pianificazione territoriale) concernenti il rilascio delle autorizzazioni ambientali degli impianti industriali, nonché attività di pianificazione ambientale che implicano la ricognizione e la mediazione di molteplici interessi che interferiscono tra loro, come la scelta di ridurre le emissioni del traffico veicolare e/o del riscaldamento civile e/o di specifici settori industriali. Tali valutazioni e scelte sono state, fino ad oggi, riservate – come impone l’articolo 118 della Costituzione – solo agli enti territoriali in grado di rappresentare tutti gli interessi del territorio, come le Regioni e le Province e che, nell’esercizio di funzioni di autorizzazione e di pianificazioni, si avvalgono del solo supporto tecnico delle ARPA.
Occorre evidenziare che la legge n. 56/2014 recante «Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni» disciplina, in attesa della riforma del titolo V della costituzione, il riordino delle province, configurandole come enti territoriali di secondo livello, titolari di funzioni fondamentali in specifici settori e ad istituire, contestualmente, le Città Metropolitane come nuovi enti di governo delle grandi aree urbane, dotati di funzioni proprie di programmazione e gestione del territorio.
A tal fine la legge individua l’elenco delle funzioni fondamentali delle Province e disciplina il processo di riordino delle funzioni non fondamentali delle stesse.
L’articolo 1, comma 89, della legge da ultimo citata dispone che «fermo restando quanto disposto dal comma 88, lo Stato e le regioni, secondo le rispettive competenze, attribuiscono le funzioni provinciali diverse da quelle di cui al comma 85, in attuazione dell'articolo 118 della Costituzione, nonché al fine di conseguire le seguenti finalità: individuazione dell'ambito territoriale ottimale di esercizio per ciascuna funzione; efficacia nello svolgimento delle funzioni fondamentali da parte dei comuni e delle unioni di comuni; sussistenza di riconosciute esigenze unitarie; adozione di forme di avvalimento e deleghe di esercizio tra gli enti territoriali coinvolti nel processo di riordino, mediante intese o convenzioni. Sono altresì valorizzate forme di esercizio associato di funzioni da parte di più enti locali, nonché le autonomie funzionali. Le funzioni che nell'ambito del processo di riordino sono trasferite dalle province ad altri enti territoriali continuano ad essere da esse esercitate fino alla data dell'effettivo avvio di esercizio da parte dell'ente subentrante; tale data è determinata nel decreto del Presidente del Consiglio dei ministri di cui al comma 92 per le funzioni di competenza statale ovvero è stabilita dalla regione ai sensi del comma 95 per le funzioni di competenza regionale.».
Ai fini che qui rilevano, il citato comma 85 disciplina le funzioni fondamentali delle province, quali enti con funzioni di area vasta, tra le quali rientrano: «a) pianificazione territoriale provinciale di coordinamento, nonché tutela e valorizzazione dell'ambiente, per gli aspetti di competenza; […]».
Il successivo comma 87 afferma che «Le funzioni fondamentali di cui al comma 85 sono esercitate nei limiti e secondo le modalità stabilite dalla legislazione statale e regionale di settore, secondo la rispettiva competenza per materia ai sensi dell'articolo 117, commi secondo, terzo e quarto, della Costituzione».
Da ultimo, il comma 91 del medesimo articolo 1 prevede che «entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, sentite le organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative, lo Stato e le regioni individuano in modo puntuale, mediante accordo sancito nella Conferenza unificata, le funzioni di cui al comma 89 oggetto del riordino e le relative competenze».
L’accordo Stato-Regioni è stato siglato l’11 settembre 2014 e ha previsto che «ciascuna Regione provveda a definire l’elenco delle funzioni esercitate dalle rispettive Province, non riconducibili alle funzioni fondamentali di cui all’articolo 1, comma 85 della legge ed a operarne il riordino nel rispetto dei principi e secondo le modalità concordati nel presente accordo».
Alla luce del quadro normativo nazionale appena richiamato, lo Stato e le Regioni per le materie di competenza, attribuiscono le funzioni non fondamentali delle Province, in attuazione dell’art. 118 Cost., con la finalità di individuare l’ambito territoriale ottimale di esercizio, di assicurare l’efficacia nello svolgimento delle funzioni fondamentali da parte dei Comuni e delle Unioni di Comuni, di favorire forme di esercizio associato di funzioni.
Alle Regioni spetta, dunque, il compito di operare una completa e immediata riallocazione delle funzioni non fondamentali delle province, con precisa individuazione delle funzioni e degli ambiti materiali e dei livelli di governo destinatari del trasferimento di dette funzioni.
La ratio della legge Del Rio prevede, quindi, in via generale e principale l’assegnazione delle funzioni non fondamentali ai Comuni, quali enti territoriali più vicini al cittadino, salvo che sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza di cui all’articolo 118 Cost. non necessitino di esercizio unitario e pertanto debbano essere conferite ad un ente di governo superiore (come ad esempio la stessa Regione).
Resta in capo alle Province, quali enti di area vasta, il solo mantenimento delle funzioni fondamentali, tra le quali rientra, come sopra evidenziato, la tutela e valorizzazione dell’ambiente.
A tal riguardo preme evidenziare che l’articolo 117, secondo comma, lettera p), Cost. riserva allo Stato la potestà legislativa esclusiva in materia di «legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane» e che, pertanto, non è consentito alla Regione alcun margine di intervento in ordine a quelle funzioni che la Corte costituzionale, nella sentenza 22/2014, ha definito come «le componenti essenziali dell’intelaiatura dell’ordinamento degli enti locali, per loro natura disciplinate da leggi destinate a durare nel tempo e rispondenti ad esigenze sociali ed istituzionali di lungo periodo, secondo le linee di svolgimento dei princìpi costituzionali nel processo attuativo delineato dal legislatore statale ed integrato da quelli regionali» (si veda anche sentenza n. 220 del 2013).
Alla luce delle precedenti considerazioni, appare pertanto evidente che la legge regionale in esame, nel trasferire tutte le funzioni in materia ambientale ad un ente tecnico-scientifico, come l’Agenzia Regionale per la Protezione dell’Ambiente, si pone nettamente in contrasto con la normativa nazionale sopra richiamata, nonché anche con quanto stabilito dall’articolo 118 Cost.
Conclusivamente, l’articolo 16 della legge regionale Molise n. 4/2016 è in contrasto con l’articolo 1 del d.l. 496/1993 che disciplina le funzioni delle ARPA e con l’articolo 1, commi 85, 87, 89 e 91, della legge 56/2014 per quanto concerne il riordino delle funzioni delle Province in violazione , degli articoli 118 primo comma Cost., e dell’articolo 117, comma 2, lett. p) e s), Cost. e deve pertanto essere impugnata a norma dell’articolo 127 della Costituzione.