La legge della Regione Campania n. 26 del 28/09/2017, recante “Organizzazione dei servizi a favore delle persone in età evolutiva con disturbi del neurosviluppo e patologie neuropsichiatriche e delle persone con disturbi dello spettro autistico”, presenta profili di illegittimità costituzionale con riferimento agli artt. 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17 e 19 per violazione degli artt. 81, 117, terzo comma, e 120 Cost., per i seguenti motivi.

1) gli articoli 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, nonché l’intera legge regionale, avente carattere omogeneo, che disciplinano la rete dei servizi assistenziali e ospedalieri per la cura delle patologie neuropsichiatriche, interferiscono con le funzioni del Commissario ad acta per l’attuazione del Piano di rientro dal disavanzo sanitario della regione Campania, in violazione dell’art. 120 Cost., e si pongono altresì in contrasto con le previsioni di detto Piano, in violazione dei principi di coordinamento della finanza pubblica di cui all’art. 117, terzo comma, Cost.

Al riguardo è opportuno premettere quanto segue.
La Regione Campania ha stipulato in data 13 marzo 2007, ai sensi di quanto previsto dall'art. 1, comma 180, della legge 311/2004, l'Accordo sul Piano di rientro dai disavanzi sanitari 2007-2009.
Successivamente, essendo stato disatteso l'Accordo stipulato dalla Regione, il Governo, con delibera del 24 luglio 2009, ha esercitato i poteri sostitutivi previsti dall'art. 4, comma 2, del decreto-legge 1 ° ottobre 2007 n. 159 (convertito, con modificazioni, dalla legge 29 novembre 2007, n. 222), procedendo alla nomina del Presidente della Regione quale Commissario ad acta per la realizzazione del piano di rientro.
Tale delibera è stata poi seguita sia dalla delibera del Consiglio dei Ministri del 23 aprile 2010, con la quale è stato nominato Commissario ad acta il nuovo Presidente pro tempore della Regione, sia dalla delibera dell’11 dicembre 2015, con la quale, in base a quanto disposto dall’art. 1, comma 570, della legge n. 190 del 2014, che stabiliva l’incompatibilità della nomina a commissario ad acta per coloro che avessero incarichi istituzionali presso la regione commissariata, detto incarico è stato conferito al dott. Joseph Polimeni.
Successivamente, a seguito dell’abrogazione del suddetto art. 1, comma 570, della legge n. 190 del 2014, (disposta dall’art. 1, comma 396, della l. n. 232 del 2016) e alle dimissioni del dott. Joseph Polimeni (intervenute il 3 aprile 2017), il Consiglio dei Ministri, con delibera del 10 luglio 2017, ha nominato l’attuale Presidente della Regione quale Commissario ad acta per l’attuazione del vigente piano di rientro dal disavanzo del servizio sanitario campano, secondo i programmi operativi che, ai sensi dell’art. 2, comma 88-bis della legge n. 191 del 2009, costituiscono prosecuzione e aggiornamento degli interventi previsti nel Piano di rientro.
In particolare, la lettera b) della menzionata delibera del 10 luglio 2017 assegna all’attuale Presidente della Regione, quale Commissario ad acta, l’incarico prioritario di attuare i Programmi operativi 2016-2018 e gli interventi necessari a garantire, in maniera uniforme sul territorio regionale, l’erogazione dei livelli essenziali di assistenza in condizioni di efficienza, appropriatezza, sicurezza e qualità nei termini indicati dai Tavoli tecnici di verifica. Tra le azioni e gli interventi prioritari elencati dal mandato commissariale sono ricompresi:
- al punto “i”, “ il completamento ed l’attuazione del piano di riorganizzazione della rete ospedaliera in coerenza con il fabbisogno assistenziale, in attuazione del regolamento adottato con decreto del Ministero della Salute del 2 aprile 2015 n. 70 ed in coerenza con le indicazioni dei Tavoli tecnici di monitoraggio”;
- al punto “vi”, il “completamento ed attuazione del piano di riorganizzazione della rete territoriale, in coerenza con le indicazioni dei Tavoli tecnici di monitoraggio.”

In attuazione delle previsioni della suddetta legge finanziaria il Commissario ad acta per la Regione Campania ha adottato il decreto n. 14 del 1° marzo 2017 avente ad oggetto “Programmi Operativi 2016-2018. Approvazione”. Nell’ambito di tale decreto “l’intervento 16.1” (pag. 135 del decreto) ha ad oggetto la “riorganizzazione della rete ospedaliera” e “l’intervento 19. 1” (pag. 186 del decreto) riguarda la “programmazione della rete per l’assistenza socio- sanitaria territoriale 2016-2018” nel cui ambito è regolamentata, tra l’altro, (a pag. 196 del decreto) l’offerta sanitaria e socio-sanitaria nel campo della salute mentale.

Il Tavolo per la verifica degli adempimenti ed il Comitato LEA , che affiancano la Regione nell’attuazione del piano di rientro, nelle riunioni del 23 novembre e 21 dicembre 2016 (alle pagine 17-23 del relativo verbale), nonché nelle riunioni del 4 aprile 2017 (pag. 28 del verbale) e del 25 luglio 2017 (pagg. 38-40 del verbale) hanno espressamente valutato i provvedimenti adottati dal Commissario ad acta in ordine alla riorganizzazione della rete socio-sanitaria di assistenza territoriale e della rete ospedaliera. Infine nell’ultima riunione del 28 settembre 2017 (pag. 34 e pag. 39 del relativo verbale), Tavolo e Comitato hanno concluso che:
- con riferimento al completamento ed all’attuazione del piano di riorganizzazione della rete ospedaliera di cui al punto b), intervento i.), del mandato commissariale, si è ancora in attesa del nuovo provvedimento di riorganizzazione della rete ospedaliera, il quale, al fine di garantire il pieno rispetto degli standard DM 70/15, deve essere integrato dai provvedimenti indicati nel verbale nelle riunioni del 23 novembre e 21 dicembre 2016;
- con riferimento al completamento e all’attuazione del piano di riorganizzazione della rete territoriale di cui al punto b), intervento vi.), del mandato commissariale, la struttura commissariale deve ancora definire i criteri applicativi dei piani di riorganizzazione aziendale, e il relativo cronoprogramma di attuazione, sulla base della programmazione definita con DCA n. 99/2016.

Ciò premesso, le misure previste nella legge regionale in esame interferiscono con le funzioni conferite al Commissario ad acta dalla menzionata delibera del Consiglio dei Ministri del 10 luglio 2017 in quanto attengono, seppure limitatamente alle patologie neuropsichiatriche, all’organizzazione delle reti e dei servizi assistenziali, alla quale, come sopra descritto, sta provvedendo lo stesso Commissario. L’interferenza con le attribuzioni commissariali è evidente in particolare nelle seguenti norme:

1) l’art. 2 istituisce la Consulta regionale per i disturbi del neurosviluppo e le patologie neuropsichiatriche delle persone in età evolutiva, nonché i disturbi dello spettro autistico, che svolge attività propositiva, consultiva e di osservazione. La Giunta regionale, con proprio atto, ne disciplina criteri e modalità di funzionamento;
2) l’art. 3 istituisce la Commissione tecnico-scientifica regionale con il compito di supportare, anche mediante la redazione e l'aggiornamento di Linee guida, le attività finalizzate alla predisposizione di percorsi di prevenzione, diagnosi, trattamento e la presa in carico delle persone affette da disturbi e patologie oggetto della legge;
3 ) l’art. 4 prevede che la Giunta regionale realizzi una rete regionale integrata per la organizzazione dei servizi diretti alla diagnosi precoce, alla valutazione multidisciplinare e alla definizione dei piani terapeutici personalizzati per la cura delle persone affette da disturbi e patologie oggetto della legge. La norma indica inoltre i soggetti che costituiscono la rete regionale integrata;
4) l’art. 5 prevede l’istituzione di un Centro Unico per la Neuropsichiatria dell'Infanzia e dell'Adolescenza e dello Spettro autistico con funzioni strategiche di organizzazione omogenea dei servizi territoriali distrettuali;
5) l’art. 6 prevede l’istituzione a livello distrettuale o interdistrettuale di Nuclei di Neuropsichiatria dell'Infanzia e dell'Adolescenza che assicurano la presa in carico globale per la gestione integrata dei bisogni di cura e assistenza sia delle persone affette da disturbi e patologie oggetto della legge, sia dei loro familiari. La Giunta regionale approva le linee di indirizzo programmatiche per l'attuazione omogenea delle disposizioni e per la definizione dei percorsi assistenziali, abilitativi e riabilitativi;
6) l’art. 7 prevede che presso le Unità Operative di Neuropsichiatria dell'Infanzia e dell'Adolescenza, ospedaliere e Universitarie, istituite in coerenza con il Piano ospedaliero regionale, siano organizzati i servizi ospedalieri. Tali Unità sono strutture finalizzate alla diagnosi e agli interventi terapeutici delle patologie oggetto della legge, acute e di elevata complessità o in caso di patologie rare.
La Giunta regionale, con proprio atto, disciplina le modalità organizzative delle strutture.
7) l’art. 8 prevede la realizzazione di strutture residenziali e semiresidenziali che svolgono funzioni terapeutico-riabilitative, rivolte a minori con disturbi di natura psicopatologica e psichiatrica che necessitano, in eccezionali specifici casi, di interventi intensivi, complessi e coordinati con ospitalità diurna;
8) l’art. 10 prevede che la Regione istituisca sistemi informativi finalizzati a fornire elementi utili per la programmazione delle attività, individuare un sistema di indicatori per la valutazione delle principali attività e dell'appropriatezza degli interventi, monitorare le attività delle Unità operative ospedaliere di neuropsichiatria dell'infanzia e dell'adolescenza e dei ricoveri di minori con diagnosi psichiatrica. La Giunta regionale determina, con proprio atto, le modalità organizzative;
9) l’art. 12 prevede che la Regione, avvalendosi della Consulta regionale (art. 2) e della Commissione tecnico-scientifica regionale (art. 3), predispone specifiche azioni, interventi e altre idonee iniziative rivolte alle persone affette, sia in età evolutiva che adulta, da disturbi dello spettro autistico, dei loro familiari e del caregiver;
10) l’art. 13 prevede la realizzazione di percorsi diagnostico terapeutici e riabilitativi personalizzati a favore delle persone affette da disturbi dello spettro autistico;
11) l’art. 14 prevede che l'assistenza sanitaria e socio-sanitaria a favore delle persone affette da disturbi dello spettro autistico è svolta attraverso la rete regionale integrata di cui all’art. 4 della legge in esame;
12) l’art. 15 prevede la realizzazione di centri per attività diurne specificatamente dedicati alle persone affette da disturbi dello spettro autistico sia dall'età preadolescenziale che dall’età adulta. La Giunta regionale stabilisce i criteri e le modalità per la realizzazione di tali centri;
13) l’art. 16 prevede che la Giunta regionale individui, tra gli enti del Servizio Sanitario Regionale, uno o più Centri regionali di riferimento per i disturbi dello spettro autistico;
14) l’art. 17 prevede la formazione continua degli operatori del settore sanitario e sociale, dei genitori e familiari delle persone con disturbi dello spettro autistico, nonché dei careviger. Prevede, altresì la formazione specialistica dei pediatri di libera scelta, medici di medicina generale, referenti unici di ciascuno istituto scolastico materno infantile e di primo grado.

Da tale esame emerge che, relativamente agli interventi previsti dalla legge regionale in esame, ad esempio riguardo all'istituzione di una Consulta Regionale dedicata (art. 2), alla creazione di un'apposita Commissione tecnico-scientifica (art. 3), all'organizzazione di una rete integrata dei servizi (art. 4), si pone un problema di competenza funzionale, nel senso che anche laddove dette misure dovessero trovare riscontro nelle previsioni del Programma operativo, comunque, spetterebbe al Commissario darvi attuazione con propri strumenti e non all'organo legislativo regionale. Le norme in esame, infatti, contenendo disposizioni puntuali sulla definizione di una parte della rete ospedaliera, ed essendo di fatto esecutive, condizionano l'operato del Commissario ad acta, che avrebbe dovuto adottare un decreto commissariale ad hoc, e interferiscono, altresì, con il monitoraggio dei Tavoli tecnici preposti alla verifica della corretta esecuzione del mandato commissariale (descritto in premessa).
Né la "clausola di salvaguardia" di cui all'art. 20 - secondo la quale le norme della legge in oggetto non possono applicarsi o interpretarsi in contrasto con le previsioni del Piano di rientro dal disavanzo sanitario e con quelle dei programmi operativi, nonché con le funzioni attribuite al Commissario ad acta per la prosecuzione del Piano di rientro dal disavanzo sanitario - sembra poter sopire i dubbi prospettati, dal momento che la predetta interferenza con il ruolo del Commissario ad acta appare suscettibile di determinarsi a prescindere dalle modalità con cui dovessero trovare concreta attuazione le disposizioni legislative in esame.

Le menzionate disposizioni della legge in esame, e l’intera legge, avente contenuto normativo omogeneo, sono pertanto incostituzionali sotto un duplice aspetto:

a) esse interferiscono con le funzioni commissariali, in violazione dell’art. 120, secondo comma, Cost.
Al riguardo la Corte Costituzionale ha costantemente affermato che, anche qualora non sia ravvisabile un diretto contrasto con i poteri del commissario, ma ricorra comunque una situazione di interferenza anche solo potenziale con le attribuzioni commissariali, tale situazione è idonea ad integrare la violazione dell’art. 120, secondo comma, Cost.
Recentemente infatti la Corte Costituzionale, con la sentenza n. 14 del 2017, ha ribadito che, ai sensi dell’art. 120, secondo comma, Cost., «il Governo può nominare un commissario ad acta, le cui funzioni, come definite nel mandato conferitogli e come specificate dai programmi operativi (ex art. 2, comma 88, della legge n. 191 del 2009), pur avendo carattere amministrativo e non legislativo (sentenza n. 361 del 2010), devono restare, fino all’esaurimento dei compiti commissariali, al riparo da ogni interferenza degli organi regionali – anche qualora questi agissero per via legislativa – pena la violazione dell’art. 120, secondo comma, Cost. (ex plurimis, sentenze n. 266 del 2016; n. 278 e n. 110 del 2014; n. 228, n. 219, n. 180 e n. 28 del 2013 e già n. 78 del 2011). L’illegittimità costituzionale della legge regionale sussiste anche quando l’interferenza è meramente potenziale e, dunque, a prescindere dal verificarsi di un contrasto diretto con i poteri del commissario incaricato di attuare il piano di rientro (sentenza n. 110 del 2014)» ( nello stesso senso, n. 266 del 2016 e n. 227 del 2015). Il divieto di interferenza con le funzioni commissariali si traduce, dunque, in un «effetto interdittivo di qualsiasi disposizione incompatibile con gli impegni assunti ai fini del risanamento economico-finanziario del disavanzo sanitario regionale» (sentenza n. 51 del 2013), potendo essa intervenire in maniera disarmonica rispetto alle scelte commissariali e, dunque, indirettamente ostacolare l’unitarietà dell’intervento (sentenza n. 266 del 2016).

b) Inoltre le medesime disposizioni intervengono in materia di organizzazione sanitaria senza rispettare i vincoli posti dal Piano di rientro dal disavanzo sanitario. Esse si pongono in particolare in contrasto con le previsioni del Programma Operativo 2016/2018 di prosecuzione del Piano di rientro della Regione Campania, adottato, come descritto in premessa, con decreto del Commissario ad acta n. 14 del 1° marzo 2017, nel cui ambito “l’intervento 16.1” (pag. 135 del decreto) ha ad oggetto la “riorganizzazione della rete ospedaliera” e “l’intervento 19.1” (pag. 186 del decreto) riguarda la “programmazione della rete per l’assistenza socio- sanitaria territoriale 2016-2018” , che regolamenta, tra l’altro, (a pag. 196 del decreto) l’offerta sanitaria e socio-sanitaria nel campo della salute mentale.
Le disposizioni regionali in esame, pertanto, non rispettando i vincoli imposti dal piano di rientro dal deficit sanitario e dal programma operativo vigente nella Regione Campania, pregiudicano il conseguimento degli obiettivi di risparmio in essi previsti, ledendo i principi fondamentali diretti al contenimento della spesa pubblica sanitaria di cui all’art. 2, commi 80 e 95, della legge n. 191 del 2009, secondo i quali in costanza di Piano di rientro è preclusa alla regione l’adozione di nuovi provvedimenti che siano di ostacolo alla piena attuazione del piano, essendo le previsioni dell'Accordo e del relativo Piano vincolanti per la regione stessa. Dette disposizioni regionali pertanto violano l’art. 117, terzo comma, Cost., in quanto contrastano con i principi fondamentali della legislazione statale in materia di coordinamento della finanza pubblica.
La Corte Costituzionale ha recentemente ribadito, con la sentenza n. 14 del 2017, che la disciplina dei piani di rientro dai deficit di bilancio in materia sanitaria è riconducibile a un duplice ambito di potestà legislativa concorrente, ai sensi dell’art. 117, terzo comma, Cost.: tutela della salute e coordinamento della finanza pubblica (ex plurimis, sentenza n. 278 del 2014). In particolare, ha affermato che costituisce un principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica quanto stabilito dall’art. 2, commi 80 e 95, della legge n. 191 del 2009, per cui sono vincolanti, per le Regioni che li abbiano sottoscritti, gli accordi previsti dall’art. 1, comma 180, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2005)», finalizzati al contenimento della spesa sanitaria e al ripianamento dei debiti (da ultimo, sentenza n. 227 del 2015).
Tali accordi, secondo la Corte, assicurano, da un lato, la partecipazione delle Regioni alla definizione dei percorsi di risanamento dei disavanzi nel settore sanitario e, dall’altro, escludono che la Regione possa poi adottare unilateralmente misure – amministrative o normative – con essi incompatibili (sentenza n. 51 del 2013)

2) L’art. 19, recante le disposizioni finanziarie, prevede, al comma 1, che "All'attuazione della presente legge concorrono risorse del fondo sanitario regionale e ulteriori risorse regionali proprie”, e, al comma 2, che “ La presente legge è attuata, nell'immediato, con le risorse umane, finanziarie e strumentali, disponibili a legislazione vigente e nell'osservanza, per l'intera durata della gestione commissariale per la prosecuzione del Piano di rientro dal disavanzo del settore sanitario, delle disposizioni impartite dal Commissario ad acta.”.
La formulazione del comma 1, laddove prevede che la copertura finanziaria della legge in esame si rinviene nelle "ulteriori risorse regionali proprie", risulta generica e poco chiara ed in contrasto con i principi dell'attualità e della certezza della copertura finanziaria degli oneri derivanti dalla legge, più volte affermati dalla consolidata giurisprudenza costituzionale. Pertanto la norma viola l'articolo 81, terzo comma, della Costituzione.
Inoltre l’art.19, comma 2, nel disporre di dare attuazione alla legge in esame, nell’immediato, con risorse umane, finanziarie e strumentali disponibili a legislazione vigente e nell'osservanza delle disposizioni impartite dal Commissario ad acta, contrasta con i principi di coordinamento della finanza pubblica di cui all’art. 117, terzo comma, Cost., per un duplice motivo:
- prevede interventi in materia di organizzazione sanitaria che non sono contemplati nel piano di rientro dal disavanzo sanitario ( Corte Cost. 131/2012);
- non rispetta l’imposizione dei risparmi di spesa imposto alle Regioni in piano di rientro. La Consulta (Sent. n. 91/2012) ha ripetutamente affermato che «l'autonomia legislativa concorrente delle Regioni nel settore della tutela della salute ed in particolare nell'ambito della gestione del servizio sanitario può incontrare limiti alla luce degli obiettivi della finanza pubblica e del contenimento della spesa», peraltro in un «quadro di esplicita condivisione da parte delle Regioni della assoluta necessità di contenere i disavanzi del settore sanitario» (sentenza n. 193 del 2007). Pertanto, il legislatore statale può «legittimamente imporre alle Regioni vincoli alla spesa corrente per assicurare l'equilibrio unitario della finanza pubblica complessiva, in connessione con il perseguimento di obbiettivi nazionali, condizionati anche da obblighi comunitari» (sentenza n.163 del 2011 e n. 52 del 2010).

Per i motivi esposti le norme della legge in esame sopra indicate, e l’intera legge regionale, avente carattere normativo omogeneo, devono essere impugnate per violazione dell’art. 127 Cost.