La legge regionale, che detta disposizioni per la semplificazione e la razionalizzazione dei procedimenti normativi e amministrativi in materia di governo del territorio e lavori pubblici , presenta aspetti di illegittimità costituzionale con riferimento alle disposizioni contenute negli articoli 6 e 12 , che violano gli articoli 3,5, 114, 117, secondo comma lettera l) e 118 della Costituzione, per i motivi di seguito precisati.


1)La norma contenuta nell'articolo 6 recante"Semplificazioni in materia di lavori pubblici di interesse regionale e di opere pubbliche di interesse regionale” inserisce, dopo l'articolo 12 della legge regionale della Campania n. 16 del 22 dicembre 2004 "Norme sul governo del territorio", un articolo aggiuntivo 12 bis che definisce le opere e i lavori pubblici di interesse strategico regionale quali opere e lavori «la cui programmazione, approvazione ed affidamento spetta alla Regione, che siano:

a) finanziati, anche solo parzialmente, con fondi europei e/o fondi strutturali;

b) volti a superare procedure di infrazione e/o procedure esecutive di condanne da parte della Corte di giustizia dell'Unione Europea per violazione della normativa europea;

c) definiti strategici dal Documento di economia e finanza regionale (DEFR);

d) inclusi nella programmazione di cui all'articolo 63 della legge regionale 27 febbraio 2007, n. 3 (Disciplina dei lavori pubblici, dei servizi e delle forniture in Campania) in quanto ritenuti strategici per lo sviluppo della Regione;

e) finalizzati a migliorare le condizioni di accessibilità attiva e passiva della Zona Rossa per emergenza vulcanica del Vesuvio e dei Campi Flegrei (realizzazione e/o adeguamento di infrastrutture funzionali al miglioramento delle vie di fuga e delle strutture per la logistica previste dal Piano di allontanamento della popolazione residente in Zona Rossa).

Per tali opere e lavori si prevede una disciplina specifica e derogatoria: qualora la realizzazione dell'opera richieda l'intervento di più soggetti, la Regione promuove la procedure per l'accordo di programma ai sensi dell'articolo 12 della LR 16/2004, previa conferenza. di servizi. Per i progetti e le opere che risultino non conformi al Piano urbanistico comunale (PUC), il Comune interessato esprime il proprio parere motivato. In caso di parere non favorevole, l'amministrazione procedente concede allo stesso un termine di trenta giorni per esprimere proposte di modifica al progetto, da esaminare in una successiva conferenza di servizi da tenersi entro trenta giorni, all'esito della quale, ove non si pervenga all'accordo tra tutte le amministrazioni, la Giunta, sentita la Commissione consiliare, può approvare ugualmente il progetto al fine della realizzazione dell'interesse strategico regionale.

La formulazione normativa risulta estremamente ampia e generica ( si pensi al requisito del finanziamento anche parziale con fondi europei o quello degli interventi definiti strategici nel documento di Economia e Finanza regionale) ed suscettibile di consentire la realizzazione di opere che non rispondono all'interesse dei cittadini residenti nel territorio interessato, superando eventuali legittime e motivate determinazioni degli enti locali.

Si rammenta che le competenze dei Comuni in materia di pianificazione del territorio e di urbanistica possono essere ridotte o compresse dalla legge regionale, ma non possono essere totalmente negate (in tal senso Cort. Cost. 378/2000); diversamente, risulterebbe lesa la sfera di autonomia amministrativa costituzionalmente garantita in base al combinato disposto di cui agli articolo 5, 114 e 118 della Costituzione.

L'interesse di rilievo sovra comunale che può giustificare una limitazione o compressione delle prerogative di autonomia riconosciute ai Comuni in base ai principi costituzionali di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza di cui all'articolo 118 Cost, sanciti nelle normative vigenti, deve essere sempre puntualmente individuato e contenuto entro limiti, anche temporali, giustificati da specifiche esigenze di carattere sovracomunale.

La disposizione regionale dunque presenta aspetti di dubbia legittimità. In particolare :

A) la genericità della formulazione, che individua l'interesse strategico regionale e giustifica la deroga ai piani urbanistici comunali, anche in disaccordo con il Comune titolare della funzione di programmazione territoriale, e che può potenzialmente riguardare la maggior parte delle opere da realizzare in territorio regionale, appare violare il riparto costituzionale di funzioni secondo il principio di sussidiarietà e leale collaborazione nonché la stessa disciplina dettata dalla legge regionale sul Governo del territorio n.16/2004, che ,all'art.4 (Cooperazione istituzionale nei processi di pianificazione), precisa: " Tutti i soggetti istituzionali titolari di funzioni di pianificazione territoriale e urbanistica informano la propria attività ai metodi della cooperazione e dell'intesa".

La norma in esame, quindi, esporrebbe la Regione a numerosi contenziosi con le realtà locali, potendo la Giunta imporre la propria scelta, superando i piani urbanistici e il parere contrario delle realtà territoriali;

B) la disposizione si pone in parziale contrasto con la normativa nazionale che disciplina la Conferenza di servizi di cui alla Legge n. 241 /90 come aggiornata, in ultimo, con il D. lgs n. 127/2016, a cui le Regioni sono tenute ad uniformarsi; in particolare:

B.1) la nuova normativa statale sulla conferenza di servizi afferisce, ai sensi dell'articolo 29 della l. n. 241/90, ai livelli essenziali delle prestazioni, come stabilito al comma 2-quater , secondo cui “Le regioni e gli enti locali, nel disciplinare i procedimenti amministrativi di loro competenza, non possono stabilire garanzie inferiori a quelle assicurate ai privati dalle disposizioni attinenti ai livelli essenziali delle prestazioni di cui ai commi 2-bis e 2-ter, ma possono prevedere livelli ulteriori di tutela.». La legge fa salva la possibilità di individuare, con intese in sede di. Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e successive modificazioni., casi ulteriori in cui tali disposizioni non si applicano. Nel novero delle Amministrazioni in grado di esprimere un tale dissenso qualificato sono incluse quelle preposte alla tutela della salute e della pubblica incolumità. Pur non rinvenendosi una previsione legislativa che perimetri la nozione de qua, il comma 3 si risolve nell'ampliare notevolmente l'ambito delle Amministrazioni potenzialmente dissenzienti con diritto di “veto”, così da comprendere anche tutte quelle preposte genericamente alla tutela della sicurezza delle cose e delle persone, e più genericamente del corpo sociale nel suo complesso e quindi, anche il Comune attraverso il Sindaco in qualità di rappresentante dell'Ente avente funzione di massima autorità sanitaria sul proprio territorio;

B.2) la legge 7 agosto 1990, n. 241, prevede che nell'ambito della conferenza di servizi, in ipotesi di dissenso espresso da un'amministrazione che rappresenti interessi sensibili, si applichi l'articolo 14-quinquies (Rimedi per le amministrazioni dissenzienti). La disposizione regionale, rimette, invece, il progetto all'esame della Giunta regionale che può comunque decidere di approvare il progetto omettendo ogni richiamo alla procedura prevista per dirimere il dissenso attraverso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, unica procedura prevista dall'attuale formulazione della legge nazionale (a differenza della precedente formulazione normativa introdotta dalla Legge n. 15 del 11 febbraio 2005 che distingueva il soggetto preposto a dirimere il dissenso in base agli enti coinvolti nel dissenso).

B.3 ) il termine di trenta giorni assegnato al Comune che ha espresso parere contrario non risulta rispettoso della ratio normativa e dei tempi minimi stabiliti dalla legge nazionale. Il sindaco rappresenta la massima autorità sanitaria nel territorio di riferimento; la L. n. 241/1990 prevede che amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali, o alla tutela della salute dei cittadini o della pubblica incolumità, ove disposizioni di legge o provvedimenti di cui all'articolo 2 non prevedano un termine diverso, il suddetto termine è fissato in novanta giorni". L'individuazione tassativa di un termine più lungo è stata prevista per accordare maggior tutela agli interessi sensibili. La fissazione di un termine più breve potrebbe dunque esporre l’amministrazione regionale al rischio di contenzioso con le altre amministrazioni preposte alla tutela degli interessi sensibili, tra cui occorre annoverare anche il Sindaco, in qualità di rappresentante del Comune interessato.

Per i motivi sopra specificati, quindi, la norma regionale contenuta nell’articolo 6 viola le seguenti norme costituzionali :
- il principio di proporzionalità, che trova le sue radici nell' art 3 Costituzione, che risulta violato dalla previsione del termine di 30 giorni per il parere del comune. In presenza di opere e/o lavori di particolare complessità e di notevole impatto sugli interessi appartenenti alla sfera comunale, infatti tale termine risulta palesemente insufficiente e inadeguato, non consentendo che esso possa essere reso con piena cognizione di causa.
- l’art 114, commi 1 e 2 Costituzione, che,, nel testo novellato dalla riforma costituzionale del 2001, ha attribuito agli enti territoriali minori pari dignità istituzionale rispetto agli enti territoriali maggiori (Stato e Regione), affermando il principio di riconoscimento e tutela del “pluralismo istituzionale paritario”, non potendosi intravedere rapporti di gerarchia o anche solo di preminenza dell’ un ente sull’altro.
- l’art. 118, 1 comma, della Costituzione , secondo cui "le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni" e solo nel caso di sussistenza di esigenze di esercizio unitario operano i principi di sussidiarietà ed adeguatezza per cui è previsto l’intervento sostitutivo della regione. La norma costituzionale prevede un’attribuzione preferenziale delle funzioni amministrative ai comuni, di talché l’intervento sussidiario della regione ha modo di esprimersi solo nel caso in cui il comune sia impossibilitato ad assolvere quella determinata funzione. La norma regionale invece prevede un potere libero in capo alla regione, rispetto al quale il comune vede sospesa l'attribuzione delle proprie funzioni amministrative perdendo così le garanzie costituzionali sancite nell’ art 118 cost. La genericità e la molteplicità delle categorie di opere e lavori pubblici menzionate dalla proposta di legge regionale, senza adeguate specificazioni, allarga a dismisura i presupposti in presenza dei quali può esplicarsi l’anzidetto potere della regione che finisce per diventare un potere di avocazione generale.


2) la disposizione contenuta nell’articolo 12 reca disposizioni di semplificazione in materia di Sportello Unico Regionale per le attività produttive. In particolare il comma 1, punto 3, sostituisce il comma 1 bis dell’ articolo 20 della l.r. n. 11/2015, istitutiva dello Sportello regionale, SURAP, il quale svolge compiti di collegamento tra gli operatori ed i SUAP territorialmente competenti.
La norma in esame introduce una previsione secondo la quale, nel caso di iniziative di interesse regionale inerenti attività economiche e produttive, anche che comportino varianti urbanistiche, il provvedimento abilitativo per l’avvio di nuove imprese che intendano localizzarsi nel territorio regionale viene rilasciato dal SURAP, in qualità di amministrazione procedente su istanza delle imprese e previo accordo, ai sensi dell’articolo 15 della legge n. 241/1990 , con i Comuni territorialmente competenti anche ai fini dell’istruttoria in forma telematica e dell’indizione , convocazione e conclusione della Conferenza di servizi di cui all’articolo7 del DPR n. 160/2010. La norma poi precisa che restano ferme le potestà degli enti locali in materia di governo del territorio e di rilascio dei titoli abilitativi a costruire nonché le normative in materia di autorizzazioni ambientali, quelle attuative di obblighi comunitari e i procedimenti unici di competenza regionale e che la qualificazione dell'interesse regionale e l'individuazione delle iniziative avviene con delibera di Giunta regionale, sentita la Commissione consiliare competente in materia.

La normativa di settore in materia di funzioni ed organizzazione dello Sportello Unico delle Attività Produttive, di cui Decreto del Presidente della Repubblica 160/ 2010, (Regolamento per la semplificazione ed il riordino della disciplina sullo sportello unico per le attività produttive, ai sensi dell'articolo 38, comma 3, del decreto-legge n. 112 del 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 133 del 2008) individua, con l’articolo 2, comma 1, il SUAP “comunale” quale unico soggetto pubblico di riferimento territoriale per tutti i procedimenti che abbiano ad oggetto l’esercizio di attività produttive e di prestazioni di servizi e quelli relativi alle azioni di localizzazione , realizzazione, trasformazione, ristrutturazione o riconversione, ampliamento o trasferimento nonché cessazione o riattivazione delle suddette attività .Ai sensi della stessa norma statale è il SUAP che assicura al richiedente una risposta telematica unica e tempestiva in luogo degli altri uffici comunali e di tutte le amministrazioni pubbliche comunque coinvolte nel procedimento, ivi comprese quelle preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale , del patrimonio storico-artistico o alla tutela della salute e della pubblica incolumità (art. 4, comma 1) .
Peraltro la stessa normativa (art. 4, comma 2) specifica ancora che “Le comunicazioni al richiedente sono trasmesse esclusivamente dal SUAP; gli altri uffici comunali e le amministrazioni pubbliche diverse dal comune, che sono interessati al procedimento, non possono trasmettere al richiedente atti autorizzatori, nulla osta, pareri o atti di consenso, anche a contenuto negativo, comunque denominati e sono tenute a trasmettere immediatamente al SUAP tutte le denunce, le domande, gli atti e la documentazione ad esse eventualmente presentati, dandone comunicazione al richiedente.”
La norma regionale in esame invece prevede che sia il SURAP regionale a rilasciare il provvedimento abilitativo per l’avvio di nuove imprese che intendano localizzarsi sul territorio regionale e quindi viola le sopra citate norme del DPR 160/2010. Peraltro la disposizione appare illegittima anche in considerazione del fatto che l’articolo 4, comma 5 del più volte citato DPR 160/2010 prevede che “ I comuni possono esercitare le funzioni inerenti al SUAP in forma singola o associata tra loro, o in convenzione con le camere di commercio” .
Il principio in base al quale sia il Comune, attraverso il SUAP, l'ente territoriale di riferimento a rilasciare il titolo abilitativo, ove normativamente richiesto, per l'avvio e l'esercizio di un'attività d'impresa è ribadito inoltre dall’articolo 6 della direttiva n. 2006/123/ CE (cosiddetta "Direttiva servizi") come attuato dall'articolo 25 del d.lgs. 59/2010, nonché dagli articoli 23 e 24 del d.lgs. 112/1998 e dagli articoli 8 e 9 del d.lgs. 114/1998, e dall’articolo 38 del decreto-legge 112/2008. Inoltre, il rinvio agli accordi di cui all'articolo 15, comma 1, della legge n. 241 del 1990, secondo cui: "le amministrazioni pubbliche possono sempre concludere tra loro accordi per disciplinare lo svolgimento in collaborazione di attività di interesse comune", non può giustificare la deroga alla normativa statale citata che attribuisce ai comuni: "le funzioni amministrative concernenti la realizzazione, l'ampliamento, la cessazione, la riattivazione, la localizzazione e la rilocalizzazione di impianti produttivi, ivi incluso il rilascio delle concessioni o autorizzazioni edilizie" (articolo 23, comma 1, del decreto legislativo n. 112 del 1998).
Per questi motivi la norma in esame risulta in contrasto con l'articolo 117, secondo comma, lett. l), della Costituzione, in materia di ordinamento civile e con gli articoli 5, 114 e 118, primo comma, della Costituzione.