La legge della Regione Lombardia n. 15 del 26/05/2008, recante la disciplina delle infrastrutture strategiche di preminente interesse nazionale delle quali è stato riconosciuto il concorrente interesse regionale, presenta diversi profili di illegittimità costituzionale. Si premette che, nonostante le Regioni abbiano una competenza legislativa concorrente in materia di " governo del territorio", la materia della disciplina delle infrastrutture rientra nella potestà esclusiva statale per i profili attinenti la tutela dell' ambiente, ai sensi dell'art. 117, comma 2, lettera s, Cost., e le attività di progettazione, ex art. 4, comma 3 del d.lgs. 163/2006. Infatti, come affermato di recente dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 401/2007, la progettazione, nei suoi molteplici aspetti di affidamento degli incarichi di progettazione, di livelli e contenuto della progettazione, di esecuzione dei progetti, rientra nella competenza esclusiva statale, venendo in rilievo la tutela della concorrenza, l’ordinamento civile, le opere dell’ingegno (tali sono i progetti), la determinazione di livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, che devono essere assicurati su tutto il territorio nazionale, "in quanto i livelli della progettazione mirano a garantire l’esecuzione a regola d’arte di opere pubbliche che sono destinate ad assicurare i diritti civili e sociali della collettività, nonchè la tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali, che si realizza attraverso una corretta progettazione". Sono, pertanto, vincolanti per i legislatori regionali le disposizioni di cui al d.lgs. 152/2006, recante " Norme in materia di ambiente" e contenente i livelli standards ed uniformi di tutela ambientale, e al d.lgs. 163/2006 recante " Il Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/12/CE e 200418/CE", in relazione alle materie rimesse alla competenza esclusiva statale, di cui all'art. 4, comma 3 del d.lgs.163/2006.
Quanto ciò premesso, la legge regionale prevede due fattispecie distinte per la realizzazione delle infrastrutture oggetto di disciplina: la prima concertata con il Governo o con i singoli Ministeri, di cui al Titolo I ( artt. 2, 3 e 4 ) e II ( art. 5); la seconda in assenza di tali intese ovvero in caso di inerzia degli organi statali ( Titolo III, art. 6 ).
Entrambe le fattispecie presentano profili di illegittimità costituzionale.
A) In particolare, circa la procedura concertata con il Governo o con i singoli Ministeri, risultano illegittimi gli artt. 3 e 4 per i seguenti motivi.
Si evidenzia che la Regione eccede dalle proprie competenze nella misura in cui disciplina unilateralmente la procedura da applicarsi per le infrastrutture che richiedano una intesa preventiva con il Governo o con i singoli Ministeri, e si pone in contrasto con il principio di leale collaborazione, di cui all'art. 118, Cost. Infatti, trattandosi di una procedura difforme da quella prevista nella normativa statale di riferimento e vincolante per i legislatori regionali, dovrebbe essere concordata con gli organi statali ed essere, pertanto, oggetto dell'intesa stessa. Al proposito, l'art. 161, comma 1 del d.lgs 163/2006 prevede che per le opere per le quali l'interesse regionale è concorrente con il preminente interesse nazionale, le regioni o province autonome partecipano, con le modalità indicate nelle stesse intese, alle attività di progettazione, affidamento dei lavori e monitoraggio, in accordo alle normative vigenti e alle eventuali leggi regionali allo scopo emanate; pertanto, le leggi regionali in materia possono essere emanate esclusivamente sulla base di preventive intese di cui costituiscono attuazione e non possono che essere ad esse successive e meramente applicative.
- Più specificamente, poi, l'art. 3 contrasta con gli artt. 161, 163, 165, 167, 182, 183 e 185 del d.lgs. 163/2006 che disciplinano le specifiche competenze ministeriali e le procedure di valutazione di impatto ambientale e di approvazione del progetto preliminare di esclusiva competenza statale e, pertanto, con l'art. 4, comma 3, del d.lgs. 163/2006.
In particolare, l'art. 3, comma 1, stabilisce che il presente articolo disciplina la procedura di approvazione del progetto preliminare relativamente alle infrastrutture strategiche di preminente interesse nazionale e la procedura per la valutazione di impatto ambientale (VIA) limitatamente alle predette infrastrutture per le quali sia raggiunta, in via preventiva, un'intesa con il Governo. Si prevede, inoltre, che la valutazione di impatto ambientale per le infrastrutture strategiche , soggette a screening o VIA regionale, è compiuta dalla Regione ai sensi della normativa regionale in materia. Tale disposizione, nella misura in cui consente di assegnare, di fatto, alla competenza regionale la procedura di approvazione dei progetti preliminari per le opere di preminente interesse nazionale ( quali tronchi ferroviari per il traffico a grande distanza, nonché aeroporti con piste di atteraggio superiori a 1500 metri di lunghezza; autostrade e strade riservate alla circolazione automobilistica; strade extraurbane a quattro o più corsie), e la procedura VIA, contrasta con l'art. 161, comma 1, del d.lgs. 163/2006 che stabilisce che la progettazione, l'approvazione dei progetti e la realizzazione delle infrastrutture strategiche di preminente interesse nazionale siano disciplinati dalla stessa normativa nazionale surichiamata allo scopo di garantirne l' uniformità sul territorio nazionale, oltre che con gli artt. 21 e seguenti del d.lgs. 152/2006 che attribuiscono allo Stato le competenze in materia di procedura VIA per opere di preminente interesse nazionale. Si tratta di disposizioni finalizzate a garantire una disciplina uniforme sul territorio nazionale; pertanto la normativa in esame eccede dalla competenza regionale e viola la competenza esclusiva statale.
L'art. 3, comma 4, specifica che sia la Regione ad emettere la valutazione sulla compatibilità ambientale dell'opera, entro novanta giorni dalla presentazione della documentazione, provvedendo ad una mera comunicazione ai Ministeri dell'ambiente, delle infrastrutture e dei beni culturali che possono comunicare prescrizioni integrative alla valutazione di impatto ambientale. Tale disposizione contrasta nello specifico con gli artt. 161, comma 1 del d.lgs. 163/2006 in base al quale, nel caso in cui l'interesse regionale sia concorrente con quello statale, le Regioni e le Province autonome devono limitarsi a partecipare, con le modalità indicate nelle intese, alle sole attività di progettazione, affidamento dei lavori e monitoraggio, con l'art. 162, comma 1, lettera d), del d.lgs. 163/2006 che riconosce la competenza in materia di VIA al Ministero dell'ambiente di concerto con il Ministero dei beni culturali . Si tratta di misure finalizzate a garantire una disciplina uniforme sul territorio nazionale della fattibilità ambientale delle infrastrutture, e che, pertanto, dettano livelli standards ed uniformi di tutela dell'ambiente, di competenza esclusiva statale, ex art. 117, comma 2, lettera s, Cost.
L'art. 3, comma 7, che stabilisce che la Regione formula la proposta di approvazione del progetto preliminare al CIPE entro sessanta giorni dallo scadere del termine di novanta giorni inoltrandola altresì al Ministero delle Infrastrutture e Trasporti, contrasta con l'art. 165 del decreto su citato che, nel disciplinare la procedura di approvazione del progetto preliminare e la procedura di impatto ambientale riconosce tale competenza in capo ai Ministeri delle Infrastrutture e dell'Ambiente chiamati a presentare le proprie proposte in merito al CIPE. Tale disposizione eccede dalla competenza regionale e contrasta con l'art. 4, comma 3, del d.lgs. 163/2006 che riconosce allo Stato competenza esclusiva statale in materia di "attività di progettazione", come confermato dalla Corte costituzionale nella sent. n. 401/2007.
Analoghe considerazioni valgono per i restanti commi dell'art. 3 della legge in esame da cui si evince il ruolo preminente attribuito alla Regione nella valutazione del progetto preliminare.
- L'art. 4 disciplina le procedure di valutazione di verifica di conformità ambientale e di autorizzazione del progetto definitivo in maniera difforme da quanto disposto dall'art. 166 del d.lgs. 163/2006 che riconosce al Ministero delle infrastrutture competenze in merito alla progettazione definitiva che, invece, la legge regionale in esame, attribuisce alla Regione in violazione di quanto disposto dall'art. 4, comma 3 del d.lgs. 163/2006. Anche nella disposizione in esame si evidenzia una chiara violazione del principio di leale collaborazione, di cui all'art. 118, Cost., in quanto la Regione disciplina unilateralmente, attraverso una legge regionale, una procedura che, ai sensi dell'art. 161, comma 1 del d.lgs. 16372006, dovrebbe essere oggetto di una intesa o di una legge regionale successiva all'intesa stessa.

B) Circa, invece, la procedura regionale utilizzata per la seconda fattispecie su esposta, risulta illegittimo l'art. 6. Infatti, tale articolo prevede che “in caso gli organi statali ( comma 2) o il CIPE ( comma 3) competenti non provvedano nei termini di legge, il Presidente della Giunta segnala al Governo l’inerzia reiterata ed immotivata e, trascorso il termine di 30 giorni dalla segnalazione, può trasmettere …. il progetto preliminare o definitivo o compiere gli atti e le attività necessarie all’approvazione del progetto.” Tali disposizioni, inscindibilmente connesse con gli artt. 1 comma 3, 3 comma 9, 4 commi 6 e 7, contrastano sia con l'art. 4, comma 3, del d.lgs. 163/2006, che attribuisce allo Stato la competenza legislativa statale in materia di attività di progettazione, in quanto rientrante nella nozione di "tutela della concorrenza", " ordinamento civile", e " tutela dell'ambiente", di cui all'art. 117, comma 2, lettere e), l), s), Cost., che con il principio della leale collaborazione di cui all'art.118 cost. per le ragioni esposte in precedenza.

C) L'art. 10 prevede che le concessioni per le infrastrutture ricomprese tra le opere di interesse concorrente nazionale e regionale, da affidarsi successivamente all'entrata in vigore della presente legge, ovvero le modifiche alle convenzioni di concessione già affidate relative alle medesime infrastrutture autostradali sono approvate con decreto del Presidente della Giunta regionale. È facoltà del concedente introdurre, nell'ambito della definizione del piano economico-finanziario relativo alle infrastrutture in oggetto: 1) limiti massimi di rischio per il concessionario, superati i quali si può procedere al riequilibrio economico-finanziario della concessione; 2) nel contempo limiti di profittabilità della concessione, superati i quali si può procedere a corrispondere al concedente il saldo positivo tra i ricavi ottenuti e detto limite; 3) vincoli temporali alla realizzazione degli investimenti. Tale disposizione detta una disciplina differente rispetto alla normativa statale corrispondente, ossia il d.lgs. 163/2006 e, pertanto, contrasta con l'art. 175 del Codice degli appalti, nonché con l'art. 4, comma 3 del decreto su citato che rimette alla competenza esclusiva statale la disciplina della selezione dei concorrenti e delle procedure di affidamento in quanto rientranti nella materia della concorrenza, ex art. 117, comma 2, lettera e), Cost., come confermato dalla Corte costituzionale nella sent. n. 401/2007.

D) L'art. 11, disciplina il contraente generale in maniera difforme rispetto a quanto previsto all'art. 176 del d.lgs. 163/2006. Infatti, la norma regionale stabilisce che i concessionari possono provvedere alla realizzazione delle opere mediante affidamento unitario a contraente generale, ai sensi dell'articolo 176 del D.Lgs. 163/2006, della progettazione definitiva, della progettazione esecutiva e della realizzazione con qualsiasi mezzo delle opere medesime, ponendo a base di gara il progetto preliminare o il progetto definitivo. Pertanto, la norma in questione disciplina il contraente generale quale affidatario dei lavori da parte del concessionario e non anche direttamente da parte del soggetto aggiudicatore, laddove, invece, la normativa statale di riferimento dispone che sia il concessionario sia il soggetto aggiudicatore possano affidare al contraente generale la realizzazione dei lavori. Tale disposizione, contrastando con l'art. 176 del suddetto decreto, nonché con l'art. 4, comma 3 del Codice che attribuisce alla competenza legislativa dello Stato la disciplina delle selezioni dei concorrenti e delle procedure di affidamento, in quanto rientranti nella materia della concorrenza, viola l'art. 117, comma 2, lettera e), Cost che rimette al legislatore statale la disciplina della tutela della concorrenza.


E) L'art 12, comma 1, disponendo che le norme contenute nel codice degli appalti ( d.lgs. n. 163/ 2006) si applicano alla Regione “in quanto compatibili con la presente legge”, opera – di fatto – una generica disapplicazione della legge statale su materia che la stessa Corte Costituzionale ha affermato essere in larga parte rimessa alla competenza statale ( cfr. sent. N. 401/2007 Corte Cost.) con la violazione della competenza esclusiva statale in materia di attività di progettazione, di cui all'art. 4, comma 3, del d.lgs. 163/2006, oltre che dell'art. 161, comma 5 del decreto surichiamato, che prevede che le Regioni possano intervenire con proprie leggi disapplicative della normativa statale solo per i profili rientranti in materie oggetto di legislazione concorrente.


Conclusivamente, la Regione eccede dalle proprie competenze in materia, invadendo la sfera legislativa statale, nella parte in cui, da un lato prevede una procedura unilaterale in caso di mancata intesa o di inerzia statale (art. 6, comma 1) dall’altra prevede norme procedurali (vedi art. 3 e seguenti) che dovrebbero, a rigore, essere contenute nell’intesa stessa. Vi è, pertanto, una chiara violazione del principio della leale collaborazione, di cui all'art. 118, Cost. In proposito, si rappresenta che la Corte Costituzionale, con la sentenza n. 27/2004, ha affermato che “nell’applicazione del principio di leale collaborazione in tema di intese, occorre uno sforzo delle parti per dare vita ad una trattativa. Lo strumento dell’intesa… si sostanzia in una paritaria codeterminazione del contenuto dell’atto; intesa da realizzare e ricercare, laddove occorra, attraverso reiterate trattative volte a superare le divergenze che ostacolino il raggiungimento di un accordo…” e non già, quindi, in una previsione generica di sostituzione dell’organo codecidente, senza valutare le eventuali cause o motivazioni ostative, specie in una materia rimessa in larga parte alla competenza legislativa statale concernente opere strategiche di preminente interesse nazionale ( cfr. anche sent. Corte Cost. n. 351/1991).

Per tali motivi si ritiene che la legge in esame debba essere impugnata dinanzi alla Corte costituzionale, ex art. 127 Cost.