La legge della regione Calabria n. 35 del 2011, recante il “Riconoscimento, ex art. 54, comma 3, della legge regionale 19 ottobre 2004 , n 25, della Fondazione per la ricerca e la cura ‘Tommaso Campanella, Centro Oncologico d’eccellenza’, come ente di diritto pubblico”, presenta profili di illegittimità costituzionale con riferimento all’art. 1, commi 1, 2, 3 e 5, all’art. 9, comma 1, all’art. 4, comma 3, e all’art. 5.

E’ opportuno premettere che la Regione Calabria, per la quale è stata verificata una situazione di disavanzi nel settore sanitario tale da generare uno squilibrio economico-finanziario che compromette l’erogazione dei livelli essenziali di assistenza, ha stipulato, il 17 dicembre 2009, un accordo con i Ministri della Salute e dell’Economia e delle Finanze, comprensivo del Piano di rientro dal disavanzo sanitario, che individua gli interventi necessari per il perseguimento dell’equilibrio economico nel rispetto dei livelli assistenziali di assistenza, ai sensi dell’art. 1 comma 180, della legge 311 del 2004 ( legge finanziaria 2005).
Con la delibera della Giunta regionale n. 845 del 2009 sono state poi approvate le “Proposte tecniche per l’integrazione/modifica del piano di razionalizzazione e riqualificazione del Servizio Sanitario Regionale della Regione Calabria” che costituiscono parte integrante dell’Accordo sul Piano di rientro del 17 dicembre 2009.
La Regione Calabria, peraltro, non avendo realizzato gli obiettivi previsti dal Piano di rientro nei tempi e nelle dimensioni di cui all’art. 1, comma 180, della legge n. 311/04, nonché dell’intesa Stato – Regioni del 23 marzo 2005, e dai successivi interventi legislativi in materia, è stata commissariata ai sensi dell’art. 4 del decreto legge 1 ottobre 2007, n. 159, in attuazione dell’art. 120 della Costituzione, nei modi e nei termini di cui all’art. 8, comma 1, della legge n. 131/2003.
Nella seduta del 30 luglio 2010, infatti, il Consiglio dei Ministri ha deliberato la nomina del Commissario ad acta per la realizzazione del vigente piano di rientro dai disavanzi nel settore sanitario della Regione Calabria, individuando lo stesso nella persona del Presidente della Regione pro tempore.

Stante l’avvenuto commissariamento, la legge regionale in esame eccede dalle competenze regionali per i seguenti motivi:

1) L’art. 1, ai commi 1, 2, 3 e 5, riconosce la Fondazione Campanella (già istituita quale fondazione di diritto privato) quale ente di diritto pubblico, dotato di personalità giuridica pubblica e di autonomia organizzativa, amministrativa e contabile. Inoltre detto ente, secondo tali disposizioni, fa parte del Servizio Sanitario Regionale, quale struttura provvisoriamente accreditata, opera in conformità agli obiettivi della programmazione regionale ed ha come scopo la realizzazione e l’organizzazione di un presidio sanitario strutturato su base ospedaliera.
Tali disposizioni, che operano specifici interventi in materia di organizzazione sanitaria in costanza di Piano di rientro dal disavanzo sanitario, interferiscono con l’attuazione del Piano, affidata al Commissario ad acta con il mandato commissariale del 30 luglio 2010. In particolare le disposizioni sopra menzionate, istituendo e regolamentando una nuova struttura sanitaria, menomano le attribuzioni del Commissario previste alla lettera a) punto 2 ) e alla lettera b) del mandato commissariale, che affidano al Commissario ad acta, fino all’avvenuta attuazione del Piano stesso, il riassetto della rete ospedaliera e la sospensione di eventuali nuove iniziative regionali in corso finalizzate a realizzare ed aprire nuove strutture sanitarie pubbliche, nonché ad autorizzare e accreditare strutture sanitarie.
Tali disposizioni sono pertanto incostituzionali sotto un duplice aspetto:

a) esse interferiscono con le funzioni commissariali, in violazione dell’art. 120, secondo comma, Cost. Al riguardo la Corte Costituzionale, nella sentenza n. 78 del 2011, richiamando i principi già espressi nella sentenza n. 2 del 2010, ha precisato che anche qualora non sia ravvisabile un diretto contrasto con i poteri del commissario, ma ricorra comunque una situazione di interferenza sulle funzioni commissariali, tale situazione è idonea ad integrare la violazione dell’art. 120, secondo comma, Cost.
Secondo tale sentenza in particolare “l’operato del commissario ad acta, incaricato dell’attuazione del piano di rientro dal disavanzo sanitario previamente concordato tra lo Stato e la Regione interessata, sopraggiunge all’esito di una persistente inerzia degli organi regionali, essendosi questi ultimi sottratti – malgrado il carattere vincolante (art. 1, comma 796, lettera b), della legge 27 dicembre 2006, n. 296, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2007») dell’accordo concluso dal Presidente della Regione – ad un’attività che pure è imposta dalle esigenze della finanza pubblica. È, dunque, proprio tale dato – in uno con la constatazione che l’esercizio del potere sostitutivo è, nella specie, imposto dalla necessità di assicurare la tutela dell’unità economica della Repubblica, oltre che dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti un diritto fondamentale (art. 32 Cost.), qual è quello alla salute – a legittimare la conclusione secondo cui le funzioni amministrative del commissario, ovviamente fino all’esaurimento dei suoi compiti di attuazione del piano di rientro, devono essere poste al riparo da ogni interferenza degli organi regionali”.

b) Inoltre le medesime disposizioni, oltre ad effettuare senza alcuna legittimazione i menzionati interventi in materia di organizzazione sanitaria, in luogo del Commissario ad acta, intervengono in materia senza rispettare i vincoli posti dal Piano di rientro dal disavanzo sanitario. Esse si pongono in contrasto in particolare con il punto 4 delle “Proposte tecniche per l’integrazione/modifica del piano di razionalizzazione e riqualificazione del Servizio Sanitario Regionale della Regione Calabria” allegate alla delibera n. 845 del 2009 (costituenti parte integrante dell’Accordo sul Piano di rientro del 17 dicembre 2009), che subordina espressamente la “ridefinizione a regime dell’assetto giuridico della Fondazione Campanella” al rispetto della normativa vigente e degli obblighi di accorpamento e razionalizzazione della rete sanitaria e di riduzione della spesa sanitaria previsti dal suddetto Piano e specificati nello stesso punto 4. Ne consegue la lesione dei principi fondamentali diretti al contenimento della spesa pubblica sanitaria di cui all’art. 2, commi 80 e 95, della legge n. 191 del 2009, secondo i quali in costanza di Piano di rientro è preclusa alla regione l’adozione di nuovi provvedimenti che siano di ostacolo alla piena attuazione del piano, essendo le previsioni dell'Accordo e del relativo Piano vincolanti per la regione stessa. La disposizione regionale in esame pertanto viola l’art. 117, terzo comma Cost., in quanto contrasta con i principi fondamentali della legislazione statale in materia di coordinamento della finanza pubblica.
La Corte Costituzionale con le sentenze n. 100 e n. 141 del 2010 ha infatti ritenuto che le norme statali (quale l’art. 1, comma 796, lett. b, della legge n. 296 del 2006) che hanno “reso vincolanti, per le Regioni che li abbiano sottoscritti, gli interventi individuati negli atti di programmazione necessari per il perseguimento dell’equilibrio economico, oggetto degli accordi di cui all’art. 1, comma 180, della legge 30 dicembre 2004, n. 311”, possono essere qualificate come espressione di un principio fondamentale diretto al contenimento della spesa pubblica sanitaria e, dunque, espressione di un correlato principio di coordinamento della finanza pubblica. In particolare con la sentenza n. 141 del 2010 la Consulta ha giudicato incostituzionale la l. r. Lazio n. 9 del 2009, che istituiva nell’ambito del Servizio Sanitario Nazionale un nuovo tipo di distretti socio-sanitari, definiti "montani" (con rispettivi ospedali, servizio di eliambulanza, e possibilità di derogare alla normativa in materia di organizzazione del servizio sanitario regionale e di contenimento della spesa pubblica) in quanto “l’autonomia legislativa concorrente delle regioni nel settore della tutela della salute ed in particolare nell’ambito della gestione del servizio sanitario può incontrare limiti alla luce degli obiettivi della finanza pubblica e del contenimento della spesa”.

2) L’art. 9, comma 1, prevede, con formulazione generica, che, nelle more dell’espletamento dei concorsi pubblici, per assicurare la continuità assistenziale e per non creare interruzione dell’offerta sanitaria, tutto il personale dipendente dalla Fondazione continui a prestare la propria opera previa stipula di contratti di lavoro a tempo determinato con il nuovo Ente di diritto pubblico o con l’Azienda ospedaliera Mater Domini. A tale personale, secondo quanto previsto dall’articolo 4, comma 1, della legge stessa, si applica il trattamento giuridico ed economico dei dipendenti del servizio sanitario regionale.
La disposizione in commento, non recando riferimenti ai vincoli previsti dal Piano di rientro in ordine alle assunzioni di personale a tempo determinato, specificamente indicati al menzionato punto n. 4 delle ‘Proposte tecniche per l’integrazione/modifica del Piano di rientro’ di cui alla delibera di Giunta n. 845 del 2009 – che stabilisce in particolare le percentuali di blocco del turnover, il divieto di nuove assunzioni nei limiti delle percentuali di turnover definite, nonché le sanzioni correlate al mancato rispetto di tali indicazioni - compromette gli obiettivi di risparmio, ponendosi pertanto in contrasto con le menzionate disposizioni dell’art. 2, commi 80 e 95, della legge n. 191/2009 (secondo le quali le previsioni dell'Accordo e del relativo Piano sono vincolanti per la regione), che si configurano come norme di coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell’art. 117, terzo comma, Cost.
Inoltre la norma esaminata, nella parte in cui prevede la stipula dei predetti contratti in assenza delle necessarie procedure selettive e senza il preventivo accertamento dei requisiti previsti per l’accesso al SSN, si pone in contrasto con i principi di uguaglianza fra i cittadini di cui all’articolo 3 Cost., nonché con i principi di accesso ai pubblici uffici e di buon andamento della pubblica amministrazione di cui all’art. 97 Cost.
La previsione in commento contrasta altresì sia con l’art. 36, comma 2, del d.lgs. n. 165/2001, secondo il quale le amministrazioni pubbliche, per rispondere ad esigenze temporanee ed eccezionali, possono avvalersi delle forme contrattuali flessibili di assunzione previste dalle leggi “nel rispetto delle procedure di reclutamento vigenti”, sia con la normativa del comparto degli enti del SSN. Per tali motivi la disposizione in esame viola l’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., che riserva alla competenza esclusiva statale la materia dell’ordinamento civile e quindi i rapporti di diritto privato regolabili dal codice civile (contratti collettivi).

3) L’art. 9, comma 1, è inoltre censurabile sotto altro profilo. Tale disposizione infatti, prevedendo genericamente l’espletamento di concorsi pubblici finalizzati all’assunzione di personale a tempo indeterminato, senza tuttavia quantificare l’entità di detti concorsi, né i conseguenti effetti finanziari e la relativa copertura finanziaria, viola dell’art. 81 Cost.
Tale previsione contrasta inoltre con il principio di contenimento della spesa pubblica di cui all’art. 1, comma 174, della legge n. 311/2004 - tuttora applicabile in Calabria fino al 31 dicembre 2013 (secondo quanto risulta dal verbale del 31 luglio 2011 del tavolo di verifica degli adempimenti) a seguito della mancata copertura del disavanzo sia per l'anno 2009 sia per l'anno 2010 - che prevede il blocco automatico del turn-over del personale del servizio sanitario regionale. Ne consegue la violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost., per contrasto con un principio fondamentale della legislazione statale in materia di coordinamento della finanza pubblica.
Infine, la disposizione dell’art. 9 in parola, stabilendo che i predetti concorsi vengano banditi immediatamente dopo l’entrata in vigore della legge regionale in esame, consente l’indizione dei concorsi prima della definizione delle dotazioni organiche che, ai sensi l’art. 4, comma 3, della stessa legge, deve aver luogo entro sessanta giorni dall’approvazione dello statuto dell’ente. Così disponendo la norma in esame si pone in contrasto con i principi generali recati in materia dall’art. 6, commi 1 e 6, del d.lgs. n. 165/2001, che subordinano le assunzioni nelle pubbliche amministrazioni alla verifica degli effettivi fabbisogni. Ne consegue la violazione dell’art. 117, secondo comma, lett. l), che riserva alla legislazione statale la materia dell’ordinamento civile.

4) L’art. 4, comma 3, nel disporre che la Giunta regionale emani direttive per la definizione delle dotazioni organiche della Fondazione e per l’attribuzione del relativo personale, omette qualsiasi richiamo ai vincoli e agli obiettivi previsti dal Piano di rientro. Tale disposizione è censurabile per gli stessi motivi esposti al punto 2., nei confronti dell’art. 9, comma 1.

5) L’art. 5, nell’indicare i finanziamenti e i ricavi della Fondazione, non quantifica gli oneri finanziari derivanti dalla normativa in esame, che prevede, tra l’altro, la realizzazione di un presidio sanitario strutturato su base ospedaliera. Inoltre dalla medesima disposizione regionale non emerge un quadro economicamente coerente tra costi e ricavi nel rinnovato assetto della Fondazione. Detta disposizione viola pertanto l’art. 81 Cost.

Per i motivi esposti le disposizioni indicate debbono essere impugnate dinanzi alla Corte Costituzionale ai sensi dell’art. 127 Cost.