La legge della regione Basilicata 23 novembre 2012 n. 22, recante “Intervento sostitutivo delle aziende sanitarie regionali in caso di inadempienza retributiva nei confronti dei dipendenti delle strutture accreditate al Servizio Sanitario Regionale”, presenta i seguenti profili d’illegittimità costituzionale.
1) L’articolo 1 prevede che “Al fine di assicurare e garantire l'erogazione dei livelli essenziali di assistenza, nell'ambito delle convenzioni stipulate tra aziende sanitarie e strutture private accreditate del Servizio Sanitario Regionale (SSR) che forniscano prestazioni sanitarie e socio sanitarie non immediatamente surrogabili da strutture pubbliche regionali, qualora tali strutture risultino inadempienti in ordine alle retribuzioni relative, al proprio personale, le aziende sanitarie, assegnati 10 giorni per l'erogazione delle spettanze maturate e non corrisposte, permanendo l'inadempienza contrattuale, con provvedimento del Direttore generale, sospendono ogni pagamento”. Il comma 2 aggiunge che “decorso inutilmente il termine di ulteriori cinque giorni lavorativi dalla data del provvedimento di sospensione, ove le strutture non abbiano adempiuto alle proprie obbligazioni, il Direttore generale dell'azienda sanitaria competente, nei limiti delle spettanze dovute a qualsiasi titolo, procede, in nome e per conto della struttura privata inadempiente, all'anticipazione delle retribuzioni dovute e non pagate nella misura del 90% dell'ultima mensilità erogata ai soli dipendenti che prestano servizio presso la struttura privata accreditata operante sul territorio regionale”.
In base a tali disposizioni regionali qualora le strutture private accreditate del Servizio sanitario regionale siano inadempienti nel pagamento delle retribuzioni dovute al proprio personale, le aziende sanitarie, previa diffida a pagare, sospendono i pagamenti dovuti alle strutture private e, permanendo tale situazione, si sostituiscono alle strutture private stesse, provvedendo direttamente al pagamento dei lavoratori, nei limiti delle somme dovute a qualsiasi titolo.
Tali disposizioni, che autorizzano l’intervento sostitutivo delle ASL nei confronti delle aziende accreditate inadempienti nella retribuzione del personale, e dispongono che siano le ASL stesse ad anticipare le retribuzioni dovute e non pagate, eccedono dalle competenze regionali e contrastano con i principi fondamentali della legislazione statale di riferimento in materia di accreditamento e di retribuzione delle strutture accreditate, contenuta nel d. lgs. n. 502/1992.
Infatti, ai sensi dell’articolo 8-bis del d.lgs. n. 502/1992 “la realizzazione di strutture sanitarie e l'esercizio di attività sanitarie, l'esercizio di attività sanitarie per conto del Servizio sanitario nazionale e l'esercizio di attività sanitarie a carico del Servizio sanitario nazionale sono subordinate, rispettivamente, al rilascio delle autorizzazioni di cui all'articolo 8-ter, dell'accreditamento istituzionale di cui all'articolo 8-quater, nonché alla stipulazione degli accordi contrattuali di cui all'articolo 8-quinquies. La presente disposizione vale anche per le strutture e le attività sociosanitarie”. Sulla base di tale disciplina, l’esercizio di attività per conto del Servizio sanitario nazionale è subordinato al rilascio dell’accreditamento istituzionale, mentre l’esercizio di attività “a carico” del Servizio sanitario è subordinato alla stipulazione degli accordi contrattuali con le strutture precedentemente accreditate.
Inoltre in base all’articolo 8-quater del d.lgs. n. 502/1992 l’accreditamento istituzionale “è rilasciato dalla regione alle strutture autorizzate, pubbliche o private e ai professionisti che ne facciano richiesta, subordinatamente alla loro rispondenza ai requisiti ulteriori di qualificazione, alla loro funzionalità rispetto agli indirizzi di programmazione regionale e alla verifica positiva dell'attività svolta e dei risultati raggiunti”. In base al comma 2 del medesimo articolo, inoltre, “la qualità di soggetto accreditato non costituisce vincolo per le aziende e gli enti del servizio sanitario nazionale a corrispondere la remunerazione delle prestazioni erogate, al di fuori degli accordi contrattuali di cui all'articolo 8-quinquies. I requisiti ulteriori costituiscono presupposto per l'accreditamento e vincolo per la definizione delle prestazioni previste nei programmi di attività delle strutture accreditate, così come definiti dall'articolo 8-quinquies”. Ai sensi di quest’ultimo art. 8-quinquies del d.lgs. n. 502/1992, “la regione e le unità sanitarie locali, […] definiscono accordi con le strutture pubbliche ed equiparate […] e stipulano contratti con quelle private e con i professionisti accreditati [..]”. La norma specifica inoltre i contenuti che debbono avere i suddetti accordi, tra cui “a) gli obiettivi di salute e i programmi di integrazione dei servizi; b) il volume massimo di prestazioni che le strutture presenti nell'ambito territoriale della medesima unità sanitaria locale, si impegnano ad assicurare, distinto per tipologia e per modalità di assistenza[…]; c) i requisiti del servizio da rendere […]” In particolare, poi, i suddetti accordi contrattuali debbono definire “d) il corrispettivo preventivato a fronte delle attività concordate, globalmente risultante dalla applicazione dei valori tariffari e della remunerazione extra-tariffaria delle funzioni incluse nell'accordo, da verificare a consuntivo sulla base dei risultati raggiunti e delle attività effettivamente svolte”, nonché “la modalità con cui viene comunque garantito il rispetto del limite di remunerazione delle strutture correlato ai volumi di prestazioni, concordato ai sensi della lettera d), prevedendo che in caso di incremento a seguito di modificazioni, comunque intervenute nel corso dell'anno, dei valori unitari dei tariffari regionali per la remunerazione delle prestazioni di assistenza ospedaliera, delle prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale, nonché delle altre prestazioni comunque remunerate a tariffa, il volume massimo di prestazioni remunerate, di cui alla lettera b), si intende rideterminato nella misura necessaria al mantenimento dei limiti indicati alla lettera d), fatta salva la possibile stipula di accordi integrativi, nel rispetto dell'equilibrio economico-finanziario programmato”.
Le modalità di remunerazione, infine, sono disciplinate dall’articolo 8-sexies del d.lgs. n. 502/1992, in base al quale “le strutture che erogano assistenza ospedaliera e ambulatoriale a carico del Servizio sanitario nazionale sono finanziate secondo un ammontare globale predefinito indicato negli accordi contrattuali di cui all'articolo 8-quinquies e determinato in base alle funzioni assistenziali e alle attività svolte nell'ambito e per conto della rete dei servizi di riferimento”. Peraltro, l’articolo in questione prevede che alcune funzioni assistenziali nell’ambito di determinate attività siano remunerate in base al costo standard di produzione del programma di assistenza, mentre altre attività sono remunerate in base a tariffe predefinite per prestazione.
Dal complesso di tali disposizioni statali emerge che il rapporto di accreditamento attiene esclusivamente all’erogazione delle prestazioni “per conto” del Servizio sanitario nazionale da parte delle strutture accreditate, e che la successiva stipulazione degli accordi contrattuali è necessaria affinché le prestazioni stesse, precedentemente accreditate, siano erogate, oltre che “per conto”, anche “a carico” del Servizio sanitario nazionale. Da dette disposizioni emerge altresì che la remunerazione di tali prestazioni va a coprire, secondo l’articolo 8-sexies, i costi per l’erogazione delle prestazioni e viene stabilita sulla base di un “ammontare globale” determinato “in base alle funzioni assistenziali e alle attività svolte nell'ambito e per conto della rete dei servizi di riferimento”.
Pertanto il rapporto che in tal modo si instaura, intercorre esclusivamente tra il SSN e le strutture accreditate, fermo restando che queste ultime conservano la loro autonomia e separata soggettività. Infatti nella legislazione statale non si rinviene alcuna norma che legittimi la regione o le ASL a sostituirsi nel pagamento delle retribuzioni del personale delle aziende accreditate che risultino inadempienti rispetto a tali retribuzioni, in quanto le retribuzioni dei dipendenti restano al di fuori del rapporto di accreditamento e rientrano nell’esclusiva responsabilità delle strutture private accreditate.
Ai sensi della legislazione statale citata è da ritenere, piuttosto, che la corretta retribuzione dei dipendenti costituisca un requisito per il rilascio dell’accreditamento. Infatti, secondo quanto previsto dal richiamato articolo 8-quater, tra i requisiti richiesti per il rilascio dell’accreditamento vi è anche la garanzia che le strutture accreditate “assicurino adeguate condizioni di organizzazione interna, con specifico riferimento alla dotazione quantitativa e alla qualificazione professionale del personale effettivamente impiegato” (art. 8-quater, comma 4, lettera d).
Pertanto in base alla legislazione statale in materia la mancata o irregolare retribuzione del personale da parte delle strutture accreditate può incidere sulla persistenza del rapporto di accreditamento, non sussistendo più le “adeguate condizioni di organizzazione interna”, e può comportare una eventuale revoca dello stesso, ma non giustifica un intervento sostitutivo delle ASL nei confronti delle strutture accreditate inadempienti.
Per le suddette ragioni, la disciplina contenuta nelle disposizioni regionali in esame contrasta con la normativa statale in materia di accreditamento, e in particolare con i citati articoli 8-bis, 8-quater, 8-quinques e 8-sexies del d.lgs. n. 502/1992, violando, in tal modo, l’articolo 117, comma 3 della Costituzione per contrasto con i principi fondamentali in materia di tutela della salute.
Inoltre, un intervento sostitutivo come quello previsto dalla legge regionale in esame, incidendo sui rapporti contrattuali esistenti tra le Aziende accreditate e i rispettivi dipendenti, viola anche l’articolo 117, comma 2, lettera l) della Costituzione, che riserva allo Stato la potestà legislativa esclusiva in materia di “ordinamento civile”.

2) l’art. 3, prevede, al comma 1, che “Le modalità operative delle procedure di cui agli artt. 1 e 2, nonché la quantificazione e le modalità di remunerazione dei maggiori oneri derivanti all'Azienda Sanitaria dall'esecuzione della procedura di cui alla presente legge, sono definite con apposito provvedimento della Giunta regionale, da emanarsi entro il termine massimo di 15 giorni dall'entrata in vigore della presente legge” e specifica, al comma 2, che “In ogni caso, dall'applicazione della presente legge non deriva alcun onere aggiuntivo a carico del bilancio regionale”. Tali disposizioni eccedono dalle competenze regionali. Infatti poiché l’ intervento sostitutivo descritto sub 1) implica necessariamente oneri burocratici e amministrativi a carico delle Aziende sanitarie, e, conseguentemente, il dispendio di risorse aggiuntive, la norma regionale in questione, omettendo di quantificare i suddetti oneri e di indicarne gli specifici mezzi di copertura, viola l’articolo 81 della Costituzione. In particolare le disposizioni in esame stabilendo che l’azienda sanitaria diviene obbligatoriamente l’ufficio pagatore di lavoratori dipendenti non suoi – con la conseguenza che in capo a detti lavoratori privati sorge un vero e proprio diritto ad essere remunerati direttamente dall'azienda sanitaria pubblica - comporta le seguenti gravi implicazioni di carattere amministrativo e contabile: a) maggiori oneri amministrativi e contabili a carico dell'azienda sanitaria legati alla necessità di implementare procedimenti di pagamento in luogo di terzi; b)possibili maggiori oneri a carico dell'azienda in relazione ad un rischio di contenzioso con i lavoratori privati, atteso che la legge regionale pone loro in capo un diritto ad essere remunerati direttamente dall'azienda sanitaria pubblica e non sarebbe dunque tollerabile alcun ritardo o 'disservizio' di qualsivoglia natura; c) possibili maggiori oneri a carico dell'azienda in relazione ad un rischio di contenzioso con la struttura privata.
Le disposizioni regionali in esame, che ignorano i predetti aspetti di onerosità, limitandosi ad un rinvio ad atti giuntali, salvo stabilire che dalla legge non deriva alcun onere aggiuntivo a carico del bilancio regionale, violano il principio di copertura finanziaria di cui all'articolo 81 della Costituzione in quanto omettono di quantificare i suddetti oneri e di indicarne gli specifici mezzi di copertura.

Per i motivi così esposti le disposizioni regionali in esame debbono essere impugnate dinanzi alla Corte Costituzionale ai sensi dell’articolo 127 della Costituzione.