La legge della Regione autonoma Sardegna n. 19/2013 presenta profili di illegittimità costituzionale con riferimento all’ articolo 1 e deve pertanto essere impugnata dinanzi alla Corte Costituzionale secondo quanto previsto dall’articolo 127 della Costituzione.

La norma censurata introduce disposizioni in contrasto con gli articoli 9 e 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, con le norme interposte, di fonte ordinaria, direttamente attuative dei medesimi, contenute nel Codice dei beni culturali e del paesaggio (d.lgs. n. 42 del 2004, art. 135, 142, comma 1, lett. h);143), nonché con le norme dello Statuto speciale della Regione Sardegna, approvato con la legge costituzionale n. 3/1948 (art. 3, lett. n) e con le disposizioni attuative del medesimo contenute all’articolo 6 del d.P.R. 22 maggio 1975, n. 480).

Occorre premettere che lo statuto speciale attribuisce alla Regione Sardegna competenza legislativa primaria in materia di usi civici (art. 3, lettera n), e che le norme di attuazione dello statuto attribuiscono alla Regione funzioni relative ai beni culturali e ai beni ambientali, nonché quelle relative alla redazione e all'approvazione dei piani paesistici (art. 6, d.P.R. 22 maggio 1975, n. 480, recante “Nuove norme di attuazione dello Statuto speciale della Regione autonoma della Sardegna”). Anche le norme di attuazione degli statuti speciali, che pure possiedono un sicuro ruolo interpretativo ed integrativo delle disposizioni statutarie che delimitano le sfere di competenza delle Regioni ad autonomia speciale, prevalendo sugli atti legislativi ordinari, devono essere esercitate nel rispetto dei limiti individuati nell'art. 3 dello Statuto di autonomia, e quindi in armonia con la Costituzione e con i principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica, nonché nel rispetto degli obblighi internazionali e degli interessi nazionali, nonché delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica.
Tra queste ultime disposizioni vanno ricondotte anche quelle adottate dal legislatore statale sulla base del titolo di competenza legislativa nella materia “tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali”, di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, e, in particolare, le norme in materia di beni paesaggistici (nell’ambito dei quali l’art. 142, comma 1, lettera h) annovera anche gli usi civici) e di pianificazione paesaggistica contenute nel decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, che pertanto devono intendersi vincolanti anche nei confronti della Regione Sardegna. La Corte Costituzionale, infatti, ha rilevato che “La particolarità della disciplina del bene giuridico ambiente considerato nella sua completezza ed unitarietà riverbera i suoi effetti anche quando si tratta di Regioni speciali”, incidendo sulla loro potestà normativa (cfr. C. Cost. n. 367/2007. Per la natura di “norme di grande riforma economico-sociale” delle disposizioni contenute nel d.lgs. n. 42/2004, e per i limiti che ne derivano all’esercizio della competenza legislativa primaria delle Regioni autonome, cfr., con riferimento all’art. 142 del d.lgs. n. 42/2004, C. Cost. n. 164/2009, n. 101/2010, n. 238/2013).
Passando al merito, la norma contenuta bell’articolo 1 della legge regionale in esame presenta i profili di incostituzionalità per i seguenti motivi :
L’articolo 1, che delega i Comuni “alla ricognizione generale degli usi civici esistenti sul proprio territorio” (comma 2), prevedendo, altresì, una procedura di sdemanializzazione dei “terreni sottoposti a uso civico che abbiano perso la destinazione funzionale originaria di terreni pascolativi o boschivi ovvero non sia riscontrabile né documentabile l’originaria sussistenza del vincolo demaniale civico” (comma 3), contrasta con gli articoli 135, 143 e 142, comma 1, lettera h) del d.lgs. n. 42/2004 (Codice dei beni culturali e del paesaggio).
L’art. 142 appena richiamato sottopone a vincolo paesaggistico le zone gravate da usi civici. Riprendendo quanto già previsto dal decreto legge 27 giugno 1985, n. 312, convertito in legge 8 agosto 1985, n. 431 (c.d. “Legge Galasso”), il legislatore statale ha evidenziato e sottoposto a tutela il valore paesaggistico intrinseco delle aree territoriali coperte da uso civico, per le tipiche caratteristiche morfologiche ed ubicazionali che esse presentano.
È ormai pacifico che gli usi civici non svolgono esclusivamente la funzione economico-sociale di garantire risorse alla collettività che ne è proprietaria, atteso che “il riconoscimento di una loro ulteriore e rilevante funzione nella società contemporanea, conseguente proprio alla natura di bene collettivo, per cui alle tradizionali funzioni di usi civici si è nel frattempo aggiunta una loro fondamentale utilità ai fini della conservazione del bene ambiente” (cfr. Cons. Stato, 26 marzo 2013, n. 1698). La Corte Costituzionale, in particolare, ha ravvisato un “interesse unitario della comunità internazionale alla conservazione degli usi civici, in quanto e nella misura in cui concorrono a determinare la forma del territorio su cui si esercitano, intesa quale prodotto di una integrazione fra uomo e ambiente naturale” (C. Cost., n. 46/1995; in questo senso, cfr. anche l’ordinanza n. 316/1998, secondo cui “le zone vincolate in ragione dell'appartenenza a università agrarie o dell'assoggettamento a usi civici comprendono vaste aree con destinazione a pascolo naturale o a bosco, o agricole tradizionali, e risalenti nel tempo nelle diverse regioni in relazione agli obblighi gravanti e alla particolare sensibilità alla conservazione da parte delle collettività o comunità interessate, in modo da consentire il mantenimento di una serie di porzioni omogenee del territorio, accomunate da speciale regime o partecipazione collettiva o comunitaria, e caratterizzate da una tendenza alla conservazione dell'ambiente naturale o tradizionale, come patrimonio dell'uomo e della società in cui vive”, nonché C. Cost. n. 133/1993, secondo cui “accanto agli interessi locali, di cui sono diventate esponenti le regioni, emerge l’interesse della collettività generale alla conservazione degli usi civici, nella misura in cui essa contribuisce alla salvaguardia dell’ambiente e del paesaggio”).
In proposito, è opportuno segnalare che la Corte Costituzionale ha stabilito che le norme statali contenute nella legge 16 giugno 1927, n. 1766 (legge sul riordinamento degli usi civici) e nel relativo regolamento (R.D. n. 332/1928), richiedono che la limitazione o la liquidazione dei diritti di uso civico non possano prescindere dalle valutazioni del Ministero per i beni e le attività culturali (cfr. C. Cost. n. 345/1997 e 310/2006).
L’articolo 1 della l.r. n. 19/2013, incidendo sulla classificazione degli usi civici sottrae alla tutela paesaggistica vaste porzioni territoriali, ad oggi tutelate in forza della legge nazionale (si consideri che il 15% del territorio sardo è assoggettato a gravato da usi civici), ponendosi in contrasto con la norma fondamentale di riforma economico-sociale di cui all’articolo 142, del Codice dei beni culturali e del paesaggio.
La disposizione censurata, inoltre, contrasta con le disposizioni del Codice dei beni culturali e del paesaggio in materia di pianificazione paesaggistica, potendo avere effetti negativi diretti sul processo di copianificazione paesaggistica in corso. Rimandando ad un’ulteriore cartografia per la rilevazione degli usi civici, infatti, la disposizione mette in discussione la ricognizione finora predisposta, incidendo in modo unilaterale sullo strumento di pianificazione. L’attività di ricognizione, delimitazione e rappresentazione in scala idonea all’identificazione delle aree tutelate per legge ai sensi dell’articolo 142 del Codice costituisce uno dei contenuti necessari del piano paesaggistico (art. 143, comma 1, lettera c) del Codice) e deve essere svolta congiuntamente dallo Stato e dalla Regione (art. 135 del Codice). Pertanto, la previsione regionale impugnata contrasta anche con la normativa statale in materia di pianificazione congiunta (articoli 135 e 143 del Codice dei beni culturali), che pure costituisce una norma fondamentale di riforma economico-sociale.